II SA/Wa 1321/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. T. wniosła skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekającego o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. wszczętego z urzędu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 4.337,70 zł. I. T. pełni służbę w Wydziale dw. z [...] Komendy [...] Policji. Na podstawie decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2008 r., policjantka pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lutego 2008 r. w stawce przysługującej policjantce nieposiadającej rodziny jako, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym, nie posiadała lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. W dniu 19 sierpnia 2014 roku I. T. pisemnie poinformowałam Wydział Administracyjno-Gospodarczy Komendy [...] Policji, że na podstawie Postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. M. wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...],[...] Wydział [...] do sprawy sygn. akt. [...] z dniem [...] lipca 2014 roku stałam się uprawnioną do nabycia spadku, a tym samym właścicielką mieszkania wchodzącego w skład masy spadkowej po zmarłej M. M. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant [...] Policji cofnął uprawnienia Pani I. T. do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta [...] Policji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 892/15 z dnia 2 września 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wymieniona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem sygn. akt li SA/Wa 714/16 z dnia 30 września 2016 r., skargę strony oddalił. Zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Komendant [...] Policji poinformował I. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lipca 2014 r. w łącznej kwocie brutto 4.337,70 zł, oraz możliwości zapoznania i wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Komendant [...] Policji orzekł o zwrocie przez stronę nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na skutek złożenia przez stronę odwołania od orzeczenia organu I instancji Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. utrzymał je w mocy. I. T. złożyła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 (Sygn. akt II SAWa 2030/17) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny od dnia 3 listopada 2018r. Komendant [...] Policji, wykonując zalecenia sądu administracyjnego zawarte we wskazanym wyroku decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. wszczęte z urzędu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez I. T. w łącznej kwocie brutto 4.337,70 zł. Od powyższej decyzji I. T. złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc dodatkowo o orzeczenie o wypłacie przez Komendę [...] Policji na jej rzecz wstrzymanych środków pieniężnych przysługujących z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] marca 2016 r. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że w powołanym wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 2030/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Komendant [...] Policji nie miał podstaw do wydania decyzji o zwrocie przez I. T. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 i § 7 pkt 1 powołanego we wstępie rozporządzenia, zaś decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Organ wskazał, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. W świetle wydanego w sprawie I. T. wyroku sądu administracyjnego organ przyjął, iż słusznie Komendant [...] Policji orzekł o umorzeniu wobec strony prowadzonego z urzędu postępowania zwrotowego. Odnosząc się do wniosku I. T. zawartego w odwołaniu dotyczącego orzeczenia w tym postępowaniu o wypłacie na jej rzecz niezasadnie wstrzymanych środków pieniężnych przysługujących z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ uznał, że nie znajduje on uzasadnienia. Niniejsze postępowanie dotyczy zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a jego zakres został wyznaczony w zawiadomieniu nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Komendanta [...] Policji. Kwestia ewentualnej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed Komendantem [...] Policji. Na decyzję Komendanta Głównego Policji I. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosiła uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku wydanej przez Komendanta Głównego Policji utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku Komendanta [...] Policji orzekającej o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego nr [...] Komendanta [...] Policji wszczętego z urzędu w dniu [...] marca 2017 roku w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przez I. T. w łącznej kwocie brutto 4337,70 zł (słownie cztery tysiące trzysta trzydzieści siedem złotych i siedemdziesiąt groszy) pobieranego za okres od dnia [...] października 2012 roku do dnia [...] lipca 2014 roku i wydanie nowej decyzji, w której zostanie stwierdzone, że postępowanie administracyjne nr [...] Komendanta [...] Policji wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2017 roku zostaje umorzone w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez I. T. w łącznej kwocie brutto 4.337,70 zł. i rozstrzygającej, że I. T. w dniu [...] marca 2016 roku utraciła uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w związku z tym przyznaje się I. T. zwrot przez Komendę [...] Policji niezasadnie wstrzymanych środków pieniężnych przysługujących z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] sierpnia 2014 roku do [...] marca 2016 roku. Skarżąca podnosiła, iż w treścią uzasadnienia wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 roku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 714/16 oraz z treścią uzasadnienia wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 roku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2030/17, stwierdzone i wyjaśnione zostało, że uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego utraciła w dniu [...] marca 2016 roku, czyli w dacie, z którą decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika stała się ostateczna. Sąd w wyroku zaznacza, że decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny co powoduje, iż wywołuje ona skutki ex nunc, a więc na przyszłość. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji ustaje prawo do pobierania równoważnika pieniężnego. Pomimo wydania przez Sąd powołanego powyżej wyroku w przedmiotowej sprawie Komendant [...] Policji w dniu [...] marca 2017 roku wszczyna postępowanie administracyjne nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie brutto 4337,70 zł. W ramach prowadzonego postępowania w dniu [...] lipca 2017 roku Komendant [...] Policji wydaje decyzję nr [...], w której orzeka o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w łącznej kwocie brutto 4337,70 zł, za okres od dnia [...] października 2012 roku (od daty śmierci spadkodawcy) do dnia [...] lipca 2014 roku (data naliczania świadczenia). Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji do Komendanta Głównego Policji. W dniu [...] września 2017 roku Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...]utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku Komendanta [...] Policji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. I. T. wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] czerwca 2018 roku Komendant [...] Policji wydał tytuł wykonawczy nr [...] w zakresie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w łącznej kwocie brutto 4337,70 zł za okres od dnia [...] października 2012 roku do dnia [...] lipca 2014 roku, który został wystawiony na podstawie decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2017 roku. W dniu [...] czerwca 2018 roku w oparciu o wyżej wymieniony tytuł wykonawczy Komenda [...] Policji wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] czerwca 2018 roku Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] za pośrednictwem poczty nadesłał tytuł wykonawczy nr [...] wydany przez Komendanta [...] Policji oraz zawiadomienie o zajęciu wierzytelności na rachunku bankowym i wkładu oszczędnościowego. Po zapoznaniu się z przedmiotowymi dokumentami w dniu [...] lipca 2018 roku do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i skargę na czynność egzekucyjną. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] po otrzymaniu zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzonej za nr [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2018, zawiesił postępowanie i zwrócił się do Komendanta [...] Policji o zajęcie stanowiska (nie dokonując zajęcia środków pieniężnych na rachunku ponieważ Komenda [...] Policji wskazała błędny rachunek). Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga dotyczy decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekającego o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. wszczętego z urzędu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 4.337,70 złotych. Kwestią zasadniczą dla ustalenia zgodności z prawem wskazanych decyzji jest prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów w zestawieniu z wiążącą organy i sąd wykładnią zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016r. (II SA/Wa 714/16) oraz z dnia 22 sierpnia 2018r. (II SA/Wa 2030/17). Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. T. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie brutto 4.337,70 zł za okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Wyrok z dnia 22 sierpnia 2018r. (II SA/Wa 2030/17) nawiązuje do wcześniejszego wyroku z dnia 30 września 2016r. (II SA/Wa 714/16), w którym Sąd stwierdził, iż: "chwilą tą jest chwila, z którą decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika stała się ostateczna, tj. 1 marca 2016 r., bowiem w tym dniu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co powoduje, że wywołuje ona skutki ex nunc, a więc na przyszłość. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji ustaje prawo do równoważnika pieniężnego. (...) cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1964/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez Sąd Rejonowy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma zatem (...) wpływu na datę utraty przez skarżącą uprawnień do równoważnika pieniężnego. Ponieważ jednak organy nie zawarły w sentencji zaskarżonych decyzji rozstrzygnięcia co do daty utraty uprawnienia do równoważnika (co należy ocenić jako działanie prawidłowe), a jedynie rozważania w tej kwestii zamieściły w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, to brak jest podstaw do ich uchylenia. Zaskarżone decyzje odpowiadają zatem obowiązującemu prawu, zaś błąd w rozważaniach prawnych nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia". Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny od dnia 25 listopada 2017 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W prawomocnym wyroku z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 714/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną, co do charakteru decyzji administracyjnej cofającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdzając, że skarżąca utraciła prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem doręczenia jej ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r., co miało miejsce [...] marca 2016 r. Jednocześnie Sąd przesądził, że wydanie w dniu [...] czerwca 2014 r. przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział [...] postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez I. T.spadku po zmarłej w dniu [...] września 2012 r. M. M. (sygn. akt [...]), nie ma wpływu na datę Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2030/17 przyjął zatem, że wobec dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30 września 2016 r. Komendant [...] Policji nie miał podstaw do wydania decyzji o zwrocie przez I. T. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie brutto 4.337,70 od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lipca 2014 r. Skarżąca bowiem, jak wskazał Sąd, utraciła uprawnienie do przedmiotowego równoważnika pieniężnego od dnia [...] marca 2016 r., a wydanie przez Sąd Rejonowy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie miało wpływu na datę utraty przez skarżącą uprawnień do równoważnika pieniężnego. Zatem decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 i § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w związku z art. 170 p.p.s.a., zaś decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skutkowało to uchyleniem obydwu wydanych w sprawie decyzji. Wyrok z dnia 22 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 2030/17 uzyskał walor prawomocności. Konsekwencją tego orzeczenia była potrzeba umorzenia w całości postepowania administracyjnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017r. wszczętego z urzędu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie brutto 4337,70 złotych. Wykładnia zaprezentowana przez WSA w wyrokach z dnia 30 września 2016r. oraz z dnia 22 sierpnia 2018r. (w tym uchylenie decyzji z dnia [...] września 2017r. , nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2017r., nr [...]) skutkowały tym, że postepowanie administracyjne nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Organ słusznie wskazał, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Powyższej wykładni de facto skarżąca nie kwestionuje, wnosząc jednak o wydanie w przedmiotowym postępowaniu nowej decyzji, w której zostanie stwierdzone, że postępowanie administracyjne nr [...] Komendanta [...] Policji wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2017 roku zostaje umorzone w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez I. T. w łącznej kwocie brutto 4.337,70 zł. i rozstrzygającej, że I. T. w dniu [...] marca 2016 roku utraciła uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w związku z tym przyznaje się I. T. zwrot przez Komendę [...] Policji niezasadnie wstrzymanych środków pieniężnych przysługujących z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] sierpnia 2014 roku do [...] marca 2016 roku. Odnosząc się do wniosku I. T. zawartego w odwołaniu dotyczącego orzeczenia, w tym postępowaniu o wypłacie na jej rzecz niezasadnie wstrzymanych środków pieniężnych przysługujących z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ prawidłowo uznał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a jego zakres został wyznaczony w zawiadomieniu nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Komendanta [...] Policji. Natomiast kwestia ewentualnej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed Komendantem [...] Policji. Ogólnie należy przyjąć, iż sprawa administracyjna, jest to zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Ten ostatni charakter sprawy (obciążenie z urzędu określonym obowiązkiem) determinował postępowanie administracyjne nr [...]. Gdy organ uznał (m.in. na skutek cytowanych wyroków), iż nie ma podstaw do obciążenie skarżącej obowiązkiem zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego zobligowany był do umorzenia postępowania, co uczynił. W tym konkretnym postępowaniu (nr [...]) organ nie miał możliwości wiążącego wypowiedzenia się w kwestii zasadności wypłaty świadczenia za okres od [...] sierpnia 2014 roku do [...] marca 2016 roku. Powyższe żądanie skarżącej wskazuje bowiem na wolę wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty należnego jej zdaniem świadczenia. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. posługuje się słowem "lub" dla obu przewidzianych w nim przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. Oznacza to występowanie spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ powinien podejmować z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot. Wynika to z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Przy czym, co należy podkreślić, wniosek strony wiąże organ, co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1230/19). Żądania zawarte w podaniu często są formułowane w sposób niejasny i nieprofesjonalny. W takich przypadkach, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej. Organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2019 r. ISA/Lu 579/19). Organ pomimo jasno sprecyzowanych żądań skarżącej nie rozpoznał w odrębnym postępowaniu merytorycznie wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego. Nie wezwał też do skarżącą do złożenia wyjaśnień w przedmiocie treści żądania. Natomiast jeśli powziął w tym zakresie jakieś wątpliwości powinien takie pismo wystosować. Ocena ta nie dotyczy jednak zgodności z prawem umorzenia postępowania administracyjnego nr [...]., które jako takie było w prawidłowe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.