II SA/Rz 1230/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na działce I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na działce nr ewid. 966, położonej w mieście , obręb ewidencyjny , ze szkodą dla działki o nr ewid. 965. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 234 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.; dalej: "P.w.") oraz art. 17 pkt 1, art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz.2096, z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Organy zgodnie przyjęły, że o szkodliwym wpływie wód opadowych na teren działki nr ewid. 965, położonej w mieście , obręb z terenu działki o nr ewid. 966, skarżąca dowiedziała się w kwietniu 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 234 ust. 5 P.w., postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W konsekwencji, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu dotyczącego wywierania presji na wnioskodawczynię odnośnie podania dokładnej daty, w której dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej nieruchomość wskazał, że w aktualnym stanie prawnym dokładna data dowiedzenia się o tej okoliczności jest podstawową okolicznością warunkującą możliwość wszczęcia postępowania. Tym samym organ I instancji był zobowiązany do podjęcia kroków koniecznych do jej wyjaśnienia. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na gruncie sąsiednim (na czym naruszenie to polegało) i od kiedy ma wiedzę, że wystąpiła szkoda jako skutek tego naruszenia na gruncie do niej należącym. W tej sytuacji wymaganie od wnioskodawczyni aby podała dokładną datę określonego zdarzenia nie może być traktowane jako wywieranie presji. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: - zasady nie retroakcji wyrażonej w art 3 k.c. oraz międzyczasowych przepisów prawa prywatnego tj. art XXXVI w zw. z art XXXV przepisów wprowadzających k.c. przez przyjęcie, że przepis art 234 ust. 5 P.w. ma wprost zastosowanie w niniejszej spawie, - naruszenie art 234 ust. 5 P.w. poprzez przyjęcie, że datą początkową liczenia 5 letniego terminu po upływie którego nie można skutecznie dochodzić usunięcia skutków naruszenia stosunków wodnych jest kwiecień 2014 r., - art 9 K.p.a. przez nieudzielenie skarżącej informacji o treści art 234 ust. 5 P.w. skutkiem czego skarżąca podała błędną datę naruszenia stosunków wodnych na swojej nieruchomości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W oparciu o powołane przepisy i na podstawie art 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.sa.") wniosła o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia oraz o zasądzenie koszów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady nieretroakcji powołał się na art. 545 ust. 4 P.w. z dnia 20 lipca 2017 r. zgodnie, z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ sprawa została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy, zastosowanie znalazły przepisy nowej ustawy P.w. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia początkowej daty liczenia biegu 5-letniego terminu przedawnienia organ wskazał, że tego rodzaju stanowisko strony, przedstawione po raz pierwszy w skardze jest całkowicie niewiarygodne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art 9 K.p.a. wskazał, że informowanie strony o konsekwencjach podania zbyt odległej daty niewątpliwie wpłynęłoby na podanie innej daty, gdyż strona świadoma konsekwencji prawnych podałaby taką datę, aby postępowanie mogło zostać wszczęte. Końcowo organ powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym strona wnioskująca o wszczęcie postępowania nie może jedynie wykazywać czy uprawdopodabniać daty dowiedzenia się o szkodzie na gruncie bez wskazania jaka była przyczyna tej szkody. Brak jej wykazania czy uprawdopodobnienia stanowi negatywną przesłankę procesową do prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga okazał się skuteczna z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 –ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl z kolei art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie- działce nr ewid. 966 położonej w mieście , obręb ewidencyjny . W drodze przypomnienia Sąd wskazuje, że zgodnie z regułą zawartą w art 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego ustawodawca w art 61 § 1 K.p.a. posługuje się słowem "lub" dla obu przewidzianych w nim przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. Oznacza to występowanie spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ powinien podejmować z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot. Wynika to z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie ( art 61 K.p.a.). Przy czym, co należy podkreślić, wniosek strony wiąże organ, co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny ( wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Spawach; orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania ( wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14). Z akt sprawy wynika, że pismem inicjującym postępowanie było pismo Z. S. z dnia 4 lipca 2019 r., w którym zwróciła się z prośbą o pomoc w sprawie dotyczącej wód opadowych, które zalewają posesję. Wskazała, że: "odkąd sąsiad "zrobił przybudówki, rynny skierował na posesję, od tej pory wody zalewają jej działkę." Odmawiając wszczęcia postępowania organy zgodnie przyjęły, że przekroczono termin z art 234 ust. 5 P.w. do zainicjowania postępowania. Jednocześnie pismem z dnia 31 lipca 2019 r., organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w u z informacją, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a ponadto, że urządzenia budowlane odprowadzające wody opadowe z obiektów budowlanych, ze swojej istoty, należą do organów administracji budowlanej, a nie kompetencji burmistrza. Zgodnie z art 234 ust. 3 P.w. sprawy ze stosunków wodnych wszczynane są na wniosek lub z urzędu. Z kolei przepisy P.b., wskazują na obowiązek działania organów z urzędu. Do takich wniosków prowadzą przepisy, zgodnie z którymi realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji organu administracji publicznej, w tym podjęcia czynności wstępnych, w uzasadnionych przypadkach przyprowadzenia postępowania i orzeczenie o obowiązkach. "Choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej albo też inicjatywa wszczęcia postępowania była wynikiem działania innego organu administracji na podstawie art 100 § 1 K.p.a." ( wyrok NSA z dnia 13 październik 2010 r., sygn. akt II OSK 1586/09 ). Z przedstawionych na wstępie uwag i przytoczonych przepisów wynika, że do wstępnych czynności organu należy wyjaśnienie zakresu wniosku, a następnie przypisanie mu właściwego trybu, przepisów i procedur. Do tych czynności należy również badanie właściwości organu. Zgodnie z art 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Analiza przeprowadzonego przez organy postępowania wskazuje na nieprawidłowości w tej wstępnej fazie, które doprowadziły organ do wadliwego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na działce..." nie orzekł o całości żądania naruszając w ten sposób opisaną na wstępie zasadę związania organu wnioskiem. Wniosek bowiem obejmował żądanie pomocy w sprawie zalewania wodami opadowymi na skutek zamontowania przez właściciela sąsiedniej działki rynien i odprowadzania wody bezpośrednio na działkę sąsiednią. Wynikało z niego, że zmiany stosunków wodnych skarżąca upatruje w zamontowaniu rynien. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art 234 ust. 5 P.w. całkowicie pominięto kwestię realizacji rynien. Powyższego nie usprawiedliwia skierowane przez Starostę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w u pismo z dnia 31 lipca 2019 r., w którym organ I instancji poinformował, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych, a także wskazał, że sprawy urządzeń wodnych – rynien, należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia braku właściwości, obowiązkiem organu jest przekazanie sprawy organowi właściwemu. Jak stanowi art 65 § 1K.p.a.: jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Pismo organu nie ma takiego charakteru. Nie powołano się w nim na cytowany wyżej przepis. W aktach brak jest informacji, że wraz z pismem organowi nadzoru budowlanego został przekazany, zgodnie z właściwością, wniosek skarżącej, w sprawie urządzeń wodnych, brak jest także informacji o toczącym się ewentualnie na skutego tego pisma postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że przyczyna zmiany stanu wody na gruncie może decydować o tym, po jakie przepisy należy sięgnąć, by przywrócić właściwy stan wód, a co za tym idzie i o tym, jaki organ będzie w sprawie właściwy rzeczowo (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 140/00, OSNP 2002, Nr 4, poz. 84, wydany jeszcze w poprzednim stanie prawnym, oraz np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OW 104/13, z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 4/16, i z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OW 37/16). Jeżeli w szczególności zmiana ta nastąpiła w wyniku naruszenia obowiązków ciążących na inwestorze realizującym budowę, to działania w ramach przysługujących mu kompetencji powinien podjąć organ nadzoru budowlanego. W przypadku natomiast, gdy jest ona konsekwencją zwykłego korzystania przez właściciela gruntu z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, celem zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy) należy sięgnąć po art. 29 ust. 3 ustawy ( aktualnie 234 P.w.). Kryterium rozgraniczające zakresy zastosowania ostatnio przywołanego przepisu oraz przepisów regulujących środki przysługujące organowi nadzoru budowlanego rysuje się więc jasno, lecz jego prawidłowe zastosowanie w danej sprawie musi uwzględniać indywidualne i konkretne okoliczności jej stanu faktycznego. Pierwszym i zasadniczym warunkiem prawidłowego zastosowania każdego przepisu jest ustalenie i wstępna ocena faktów podlegających subsumcji. Inaczej jego wykładnia i wynikające z niej wnioski co do możliwości realizacji jego dyspozycji następują w oderwaniu od realiów rozstrzyganej sytuacji. ( tak słusznie NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2086/15) Niewyjaśnienie powyższych kwestii przez Starostę Miasta i zaakceptowanie takiego stanu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powoduje naruszenie art 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., które z kolei mają bezpośrednie przełożenia na wydane w trybie art 61 a § 1 K.p.a. Postępowanie organu w sposób oczywisty naruszyło uprawnienia wnioskodawczyni do załatwienia sprawy zgodnie z treścią wniosku. W świetle stwierdzonych uchybień przedwczesna okazała się ocena postawionego w skardze zarzutu naruszenia art 234 ust. 5 P.w. poprzez przyjęcie, że upłynął przewidziany w tym przepisie termin dochodzenia roszczeń administracyjnoprawnych związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. i c P.p.s.a. Z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia dotyczą wszczęcia postępowania i oceny jego prawidłowości Sąd uznał za uzasadnione uchylenie również postanowienia organu I instancji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 i 205 § 1 P.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie zgodna z zaprezentowaną przez Sąd wykładnią, ocena wniosku i nadanie mu właściwego biegu przez ustalenie właściwego organu, wskazanie prawidłowej procedury i mających w sprawie zastosowanie przepisów.