IV SA/Po 1024/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. N. i A. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2019r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Rady Osiedla [...] kadencji 2015-2019 z dnia [...] czerwca 2019r., dotyczącej nieuwzględnienia uwag do projektu z przebiegu sesji Rady Osiedla [...] z dnia [...] lutego 2019r. postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] lutego 2019 r. odbyła się [...] sesja Rady Osiedla [...] w kadencji 2015-2019 (kadencja skończyła się [...] marca 2019 r.). Obradom przewodniczył Skarżący P. N., który w tej kadencji pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Osiedla [...]. Pracownik Wydziału Wspierania Jednostek Pomocniczych Miasta Urzędu Miasta [...] sporządziła protokół z przebiegu sesji, który został podpisany przez Skarżącego [...] kwietnia 2019 r. Radni (trzy osoby) oraz uczestnicy sesji (2 osoby) złożyli [...] i [...] maja 2019 r. pisemne poprawki. Skarżący [...] czerwca 2019 r. poinformował wnoszących poprawki oraz pracownika sporządzającego protokół o ich nieuwzględnieniu. Prezydent Miasta Zarządzeniem Nr [...] z [...] lipca 2019 r. na podstawie § 37 ust. 1 Statutu Osiedla [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2010r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010r., Nr [...], poz. [...]) stwierdził nieważności decyzji Przewodniczącego Rady Osiedla [...] kadencji 2015-2019 z [...] czerwca 2019 r. dotyczącej nieuwzględnienia uwag do protokołu z przebiegu sesji Rady Osiedla [...] z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu Zarządzenia Prezydent wskazał, że zakończenie kadencji Rady Osiedla [...] [...] marca 2019r. skutkowało utratą możliwości prawnych podejmowania przez Przewodniczącego Rady Osiedla jakichkolwiek czynności, chyba że przepis prawa stanowiłby inaczej. Zdaniem Prezydenta odrzucenie uwag do protokołu przez osobę nieumocowaną do podejmowania jakichkolwiek czynności oraz w świetle treści § 37 ust. 1 Statutu Osiedla uznać należy za czynność nieważną. Skarżący P. N. i A. K. pismem z [...] sierpnia 2019 r. wezwali Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie Zarządzenia. Po pisemnym ustosunkowaniu się Prezydenta do podniesionych przez Skarżących zarzutów, wnieśli [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na Zarządzenie Prezydenta z [...] lipca 2019r. w której domagali się uchylenia zaskarżonego Zarządzenia z [...] lipca 2019r. Zarządzeniu zarzucono naruszenie: 1. § 31 ust. 5 Statutu Osiedla [...] poprzez uchylenie decyzji prowadzącego obrady sesji Rady Osiedla w dniu [...] lutego 2019 r. 2. § 37 ust. 1 Statutu Osiedla [...] poprzez wydanie Zarządzenia w sprawie nieprzewidzianej w Statucie Osiedla. Skarżący podkreślali, że Rada Osiedla, jako jednostka pomocnicza, jest organem samorządu terytorialnego wybieranym w powszechnych wyborach. Zasady nadzoru nad działalnością Rady Osiedla określa dział [...] Statutu Rady Osiedla. Z przepisu art. 31 Statutu Osiedla wynika, że czynność sporządzania protokołu z przebiegu sesji Rady Osiedla oraz procedura wnoszenia uwag do protokołu jest czynnością techniczną, która należy do wyłącznej kompetencji protokolanta i prowadzącego obrady i czynność ta nie jest w żaden sposób ograniczona czasowo, ani utratą sprawowanej funkcji radnego osiedla lub Przewodniczącego Rady Osiedla. Podkreślono, że decyzje o uwzględnieniu lub odrzuceniu uwag do protokołu podejmuje przewodniczący obradom, a funkcję tą pełnił Skarżący. Jego zdaniem upływ kadencji nie zmienia faktu, że P. N. przewodniczył obradom w dniu [...] lutego 2019r. i zgodnie z § 31 ust. 5 Statutu Rady Osiedla decyduje o uwzględnieniu lub odrzuceniu uwag. Zgodnie z § 31 ust. 6 Statutu Osiedla wnoszący poprawki mieli prawo odwołać się od decyzji przewodniczącego obradom w terminie do [...] lipca 2019 r., czego nie uczyniono. Nadto Skarżący wskazali, że zgodnie z § 36 Statutu nadzór nad działalnością Osiedla sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Statut Rady Osiedla nie przewiduje nadzoru i ingerencji Prezydenta Miasta w sporządzenie protokołu z przebiegu sesji Rady Osiedla. Zarządzenie stanowi naruszenie prawa poprzez nieuprawnioną ingerencję w działalność niezależnego organu samorządowego jakim jest Rada Osiedla [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie kwestionując możliwość zaskarżenia Zarządzenia Prezydenta do sądu administracyjnego i wskazując na brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia Zarządzenia, ewentualnie o oddalenie skargi w przypadku uznania, że istnieją podstawy do jej merytorycznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi, poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie obowiązujące Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Rady Osiedla [...] kadencji 2015-2019 z dnia [...] czerwca 2019r., dotyczącej nieuwzględnienia uwag do projektu z przebiegu [...] sesji Rady Osiedla [...] z dnia [...] lutego 2019r. Zaskarżone zarządzenie, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i w konsekwencji weszło w życie w sposób określony w § 3 Zarządzenia, tj. z dniem jego podpisania (podjęcia). W stosunku do tego Zarządzenia nie zostało wydane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej w skrócie "u.s.g."). Z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy w szczególności obejmują sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Prawną formą działania prezydenta miasta (wójta), który jako organ wykonawczy gminy (art. 26 ust. 1 i 4 u.s.g.) podejmuje władcze rozstrzygnięcia w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g.) jest zarządzenie. Zarządzenie organu wykonawczego gminy wydane w ramach nadzoru nad działalnością jednostki pomocniczej wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. stanowi, zatem akt z zakresu administracji publicznej. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarządzenie prezydenta miasta o stwierdzeniu nieważności decyzji organu jednostki pomocniczej należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zatem zaskarżalnych na tej podstawie do sądu administracyjnego. Treść powyższego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem do sądu administracyjnego skarga na zarządzenie prezydenta miasta. Kolejnym wymogiem formalnym prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest termin jej wniesienia oraz wyczerpanie trybu o jakim mowa w art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że wprawdzie skarżący nie wskazali podstawy prawnej swojej skargi to przyjąć należy, jak słusznie wskazał organ, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017r. (Dz.U. z 2017r., poz. 935) nie wymaga zatem wyczerpania szczególnego trybu poprzedzającego wniesienie skargi na zarządzenie prezydenta – wezwania do usunięcia naruszenia – a zgodnie z obowiązującym brzmieniem p.p.s.a. skargę na powyższe zarządzenie można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a w zw. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g.). Z kolei w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczną ocenę skargi na zarządzenie poprzedza jeszcze konieczność badania interesu prawnego Skarżących do skutecznego wniesienia skargi. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Skarżący podnosili, że w kadencji 2015-2019 funkcję Przewodniczącego Rady Osiedla [...] pełnił Skarżący, a Skarżąca – Przewodniczącej Zarządu Rady Osiedla [...], zatem funkcje przewodniczenia organom jednostki pomocniczej Osiedla [...]. Rozważyć zatem należało, czy skarga nie jest wnoszona przez samą jednostkę pomocniczą – Osiedle. Wyjaśnić bowiem należy, że w świetle niekwestionowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także i Sądu Najwyższego jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., a także przymiot strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje jednostkom pomocniczym gmin, jakimi są rady osiedlowe (por. wyr. SN z 20 września 2002r., sygn. akt III RN 144/01; wyr. NSA oz. we Wrocławiu z 09 marca 1995r., sygn. akt SA/Wr 2324/94; post NSA w Warszawie z 16 maja 1995r., sygn. akt IV SA 71/95; post. NSA w Szczecinie z 20 grudnia 2000r., sygn. akt SA/Sz 1333/00; wyr. WSA w Białymstoku z 09 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Bk; post. WSA w Warszawie z 8 września 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/14; wszystkie dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów u.s.g. wynika, ze osiedle jest jednostką pomocniczą gminy, tworzoną przez radę gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 u.s.g.). Osiedla, podobnie jak sołectwa, dzielnice, czy inne jednostki pomocnicze, nie mają odrębnej od gminy osobowości prawnej, osobowość taką posiada gmina (art. 2 u.s.g.), która posiada także zdolność sądową. Jednostka pomocnicza jest wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008r. II SA/Rz 1150/06; post. WSA w Rzeszowie z 24 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Rz 824/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga Osiedla na przedmiotowe Zarządzenie Prezydenta jako niedopuszczalna podlegałaby w takiej sytuacji odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że w dacie wniesienia skargi ([...] października 2019r.) skarżący nie pełnili już funkcji przewodniczących Rady Osiedla i Zarządu Osiedla - ich kadencja trwała bowiem do [...] marca 2019r., co nie było kwestionowane przez Skarżących. Słusznie wskazuje zatem Organ, że w pierwszej kolejności dokonać należy oceny interesu prawnego każdego ze Skarżących w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Zasadnie w tym zakresie podnosi Organ, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Oznacza to, że prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże się z ustaleniem istnienia realnego związku między zaskarżonym zarządzeniem a indywidualną, prawnie gwarantowaną, sytuacją prawną skarżącego, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Skarga złożona na podstawie tegoż przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, przeto do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Nie można więc przyjąć, że Skarżący wykazali legitymację procesową w sprawie, a zatem, że zaskarżone przez nich Zarządzenie Prezydenta naruszyło ich prawnie chroniony interes lub uprawnienie. Jak wskazano powyżej źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym normy odnoszące się do nadzoru organów gminy nad działalnością jednostki pomocniczej wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania Zarządzenia Prezydenta w takiej sprawie. Zarządzenie Prezydenta stwierdzające nieważność decyzji Przewodniczącego Rady Osiedla o nieuwzględnieniu uwag do protokołu z przebiegu sesji Rady Osiedla nie jest także związane z indywidualną sferą praw i obowiązków Skarżącego, a tym bardziej Skarżącej. Skarga nie zawiera żadnych wywodów dotyczących naruszenia indywidualnego interesu prawnego poszczególnych Skarżących. Zarzuty skargi odnoszą się tylko do merytorycznego kwestionowania zgodności zaskarżonego Zarządzenia z przepisami u.s.g. i statutu Osiedla. Legitymacja Skarżących nie wynika również ze wskazanego przepisu Statutu § 31 ust. 3, 5, czy 6. Nie może jej także wywieść z podnoszonego przez Skarżących naruszenia prawa poprzez nieuprawnioną ich zdaniem ingerencję w działalność niezależnego organu samorządowego jakim jest Rada Osiedla. Patrząc z innej strony, także sama przynależność Skarżących do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy, więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonego Zarządzenia na prawa i obowiązki poszczególnych Skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym ich interes prawny w omawianym względzie nie istnieje. Nie sposób zatem mówić o jego naruszeniu, co jest konieczną przesłanką zaskarżenia zarządzenia organu, wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, Skarżący nie mogą skutecznie żądać wyeliminowania przedmiotowego Zarządzenia Prezydenta Miasta z obrotu prawnego. Skoro Skarżący nie wykazali interesu prawnego do wniesienia skargi, Sąd nie był uprawniony do dokonania dalszej – merytorycznej - oceny zaskarżonego Zarządzenia przez pryzmat podnoszonych zarzutów co do istoty sprawy. Mając, zatem powyższe na uwadze, należało skargę odrzucić jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszących skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (Zarządzenie Prezydenta Miasta), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym.