II SA/Rz 1291/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw J. F. kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] wydana w trybie art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dale: "K.p.a."), którą to organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowym, garażami i zjazdami z ul. S. na działkach nr 2823/5, 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2823/3, 2828/4, 2829, 2830 obr. [...] przy ul. S. w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym dla J. F. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, w całości. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja jest drugą kasacyjną decyzją organu II instancji. Poprzednią decyzją wydaną na tej samej podstawie prawnej organ uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na to, że organ dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określone w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Nie ustalił w sposób prawidłowy średnich wielkości wskaźników, które stanowiłyby podstawę do określenia konkretnych parametrów zabudowy, w załączniku graficznym nie wskazał obiektów przyjętych do analizy. Ze sporządzonej analizy nie wynikało na jakiej podstawie przy ustalaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ przyjął do analizy tylko niektóre działki wymienione w załączniku tekstowym do sporządzonej analizy, wskazując przy tym, iż wskaźnik ten w obszarze analizowanym wynosi około 0,06 w zabudowie jednorodzinnej do 0,33 w zabudowie wielorodzinnej ( średnia 0,18), przy czym w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten został ustalony od 0,06 do 0,35. Za niewystraczający przyjęto przy tym zapis, iż z uwagi na postępującą urbanizację terenów miejskich, należałoby rozważyć proponowany przez wnioskodawcę wskaźnik 0,35 mając jednocześnie na uwadze jego wpływ na kształtujący się ład przestrzenny tego obszaru, oraz średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej. Wskazano również na to, że znajdujące się w aktach oświadczenia gestorów wymagają aktualizacji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji inwestor przedłożył aktualne oświadczenia gestorów. Organ poddał analizie obszar około 690 m. W zakresie kontynuacji funkcji wskazał, że zasadnicze znaczenie będzie miało ustalenie czy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (planowana) jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Powołując się na terminologię rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. Nr 164, poz. 1589) wskazał, że jako zabudowę mieszkaniową wyróżnia się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Dalej wskazał, że zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam – służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W związku z powyższym stwierdził, iż w analizie powinno uwzględnić się oba typy zabudowy. Analiza przedstawia wskaźniki powierzchni odrębnie dla zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej wolnostojącej, przy czym podano wielkości wskaźników z osobna dla poszczególnych poddanych analizie działek i na tej podstawie ustalono średnie wielkości tych wskaźników, dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i dla zabudowy wielorodzinnej, a następnie wyliczono na tej podstawie średnie wskaźniki dla obu rodzajów zabudowy. Uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania Kolegium, tak jak poprzednio stwierdziło, że organ I instancji dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy średnich wielkości wskaźników, które stanowiłyby podstawę do określenia konkretnych parametrów zabudowy. W załączniku graficznym nie wskazano obiektów przyjętych do analizy. Ze sporządzonej analizy nie wynikało na jakiej podstawie przy ustalaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ przyjął do analizy tylko niektóre działki wymienione w załączniku tekstowym, wskazując przy tym, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym wynosi około 0,06 w zabudowie jednorodzinnej do około 0,33 w zabudowie wielorodzinnej, przy czym średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w analizowanym terenie wynosi około 0,13, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 0,26, dla obu typu zabudów średni wskaźnik wynosił 0,20. Zaznaczyło, że nadal nie przedstawiono wszystkich działek z obszaru analizowanego, nie wyjaśniono dlaczego zastosowano oddzielne wyliczenia średnich wskaźników dla zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, w sytuacji gdy należało wyznaczyć wskaźnik na podstawie wyliczenia wskaźników dla wszystkich poddanych analizie działek, bez rozróżnienia na zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i zabudowę wielorodzinną. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył J. F. - zastępowany przez pełnomocnika - r. pr. T. B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] września 2019 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Podkreśla się przy tym, że Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem ( wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy pomimo powoływania się na zasadę ponownego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także możliwości jaką daje art 136 § 1 K.p.a. nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie uznanym przez siebie za niewyjaśniony, uchylając się tym samym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kasując decyzję organu I instancji wskazał, podobnie z resztą jak w poprzedniej swojej decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], że organ I instancji dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określone w § 5- 8 rozporządzenia, tj. w zakresie ustalenia średniego wskaźnika tej wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Na tle decyzji kasacyjnych organu II instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy orzecznictwo wypracowało szczegółową ocenę przesłanek uzasadniających wydanie takich decyzji: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19 uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podzielił stanowiska, że podstawą uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy może być niespełnianie przez załącznik graficzny do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej wymogów z art 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., czy też brak określenia w sposób prawidłowy parametrów nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zdaniem tego Sądu jeżeli decyzja organu I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego to nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to organu do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. Z kolei w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 684/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że nie może usprawiedliwiać kasacyjnej decyzji organu II instancji brak spójności złożonego przez inwestora wniosku o warunki zabudowy z egzemplarzem mapy zasadniczej. Sąd wyraźnie wskazał, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku. Również brak dowodów, że dana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą nie stanowił dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 404/18 wystraczającej podstawy do przyznania Kolegium racji przy uchylaniu decyzji organu I instancji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podobnie brak załącznika mapowego spełniającego określone wymogi - kopia mapy nie zawierająca pieczęci - nie może stanowić podstawy kasacyjnej decyzji – tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1118/18. Uzasadnieniem dla przedstawianych stanowisk, z którymi Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza jest fakt, że ustawodawca zarówno na tle przepisów K.p.a. jak i u.p.z.p. nie zastrzegł aby dowód z analizy urbanistycznej ( i stanowiąca jej załącznik-mapy) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meriti ( R.Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W niniejszej sprawie jak wynika z akt, organ I instancji stosując się do wskazówek organu II instancji, zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej tego organu ustalił średnie wskaźniki parametrów w oparciu o wielkości wskaźników ustalone dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej oraz dla zabudowy wielorodzinnej, na podstawie konkretnie wskazanych działek w obszarze analizowanym. Następnie na podstawie tak ustalonych średnich wielkości zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej ustalił średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego i w oparciu o nie ustalił parametry nowej zabudowy. Na tle tak dokonanych ustaleń organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, po pierwsze, że w analizie tekstowej nie wskazał wszystkich działek objętych obszarem analizowanym określonych w załączniku graficznym, a następnie, że bezpodstawnie określił wskaźniki osobno dla zabudowy jednorodzinnej osobno dla wielorodzinnej i dopiero na podstawie tych wyników ustalił średnie wskaźniki dla całego obszaru analizowanego, czego nie uzasadnił. Z tym stanowiskiem Sąd się nie zgadza. W porównaniu do poprzedniej decyzji aktualnie decyzja organu I instancji zawiera analizę działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ze wskazaniem numerów ewidencyjnych oraz charakterystykę parametrów, koniecznych dla ustalenia pożądanego z punktu widzenia planistycznego rodzaju zabudowy, oraz uzasadnienie przyjętego sposobu wyliczenia. Organ I instancji stwierdzając, że obszar analizowany to zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna dokonał analizy każdego rodzaju zabudowy na tle wskazanych przez siebie poszczególnych działek, uznając jednocześnie, że taki sposób pozwoli ustalić parametry dla nowej zabudowy, tak by wpisała się w otaczający obszar. I tak, co do zarzutu nieustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy ( § 5 rozporządzenia) w analizie urbanistycznej podano wielkości przyjęte dla poddanych ocenie działek ze wskazaniem nr ewid. i na tej podstawie oraz przy uwzględnieniu wniosku przyjęto wskaźnik zabudowy w wielkości mieszczącej się w przedziale pomiędzy średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy jednorodzinnej 0,13 a wielorodzinnej 0,26, średnia wartość dla całego obszaru to 0,20. ( pkt 1.3. analizy). Na tej podstawie organ ustalił dla wnioskowanej inwestycji wartość w przedziale 0,06 jako najniższej występującej na analizowanym obszarze do 0,26 tj. średniej wartości uzyskanej dla zabudowy wielorodzinnej. Podobnie przedstawia się sytuacja z ustaleniem kolejnych wskaźników, w tym: szerokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. Ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej zostały przeprowadzone w pkt 1.4 lit. c analizy urbanistycznej. Tak jak w stosunku do poprzedniego wskaźnika ustalono średni wskaźnik dla zabudowy jednorodzinnej – 15, 5 m, średni dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych 31,30 m, średnia wartość tego wskaźnika dla wszystkich rodzajów zabudowy to 23,4 m. Na tej podstawie przyjęto wartość 31,30 z tolerancją do 20 %. W analogiczny sposób dokonano ustalenia wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalając dla zabudowy jednorodzinnej wielkości w przedziale od 3 do 10 m, dla wielorodzinnej od 9 ( na działce nr 3058/1) do 16 m ( na działce nr 2800/1), dla wnioskowanej inwestycji przyjęto wielkość w przedziale od 12 do 19 m. Ustaloną geometrię dachu w przedziale od 5°do 45° organ uzasadnił dużym zróżnicowaniem i występowaniem na analizowanym obszarze zarówno dachów płaskich, jak również wielospadowych o dominującym kącie spadku od 25-45 ° . Niezależnie od tego czy ustalenia organu I instancji, jak i wnioski na nich oparte były prawidłowe, ocena ta wykracza bowiem poza zakres sądowej kontroli objętej sprzeciwem, nie można postawić im zarzutu dowolności, czym organ odwoławczy uzasadnił konieczność ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ I instancji, używając przy tym argumentacji niemal identycznej, co zawarta w uzasadnieniu do poprzedniej decyzji. Tak co do zarzutu niepełnych ustaleń ( brak analizy wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym) jak również odnośnie nieprawidłowych wyliczeń polegających na ustalaniu osobno wskaźników dla zabudowy jednorodzinnej i osobno dla wielorodzinnej i dopiero na tej podstawie ustalenia średnich wskaźników, stwierdzić należy, że w analizie urbanistycznej, na której oparł się organ I instancji wyraźnie zaznaczono, że zasięg analizy obejmuje tereny stanowiące odrębne obszary urbanistyczne, i że w związku z tym błędem byłoby rozpatrywanie całego obszaru pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w związku z czym do analizy przyjęto teren zabudowany, pozostający w sąsiedztwie terenu inwestycji- w obszarze ograniczonym ulicami S., R., Z. i ul. B. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego stwierdzenia, choć uzasadniało ono dokonane przez organ I instancji, ograniczone, zdaniem tego organu, ustalenia. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia nie powodowały konieczności przeprowadzenia postępowania w całości ani też w znacznej części, a jedynie dopuszczalne uzupełnienie w ramach możliwości jakie daje art. 136 K.p.a., tak odnośnie ewentualnego rozszerzenia ustalenia średnich wskaźników o pozostałe działki, jeśli uzna to wbrew stanowisku organu I instancji za konieczne, jak też ich ustalenia w sposób przyjęty przez Kolegium za prawidłowy. Nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia dowodów, które aktualnie zaleca organowi I instancji. Podsumowując, wbrew twierdzeniom organu II instancji, organ I instancji wydał decyzję na podstawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Do analizy dołączono załącznik graficzny jak również tekstowy. Załącznik graficzny przedstawia poddany analizie obszar, co do którego ustalany był wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, z zaznaczeniem poddanych analizie działek. Załącznik tekstowy z kolei podaje wielkości poszczególnych parametrów, dla wskazanych działek, które z kolei stanowiły punkt wyjścia dla ustalenia średnich wielkości wskaźników. Organ II instancji, uznając ten materiał za niepełny, bądź nie zgadzając się z dokonaną przez organ I instancji oceną miał obowiązek uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art 136 § 1 K.p.a. i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę in meriti. Zarzut naruszenia art 138 § 2 K.p.a. jest uzasadniony, co mając na uwadze Sąd uwzględnił sprzeciw. Sądowa ocena tego materiału, w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji wydawanych w trybie art 138 § 2 K.p.a., jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 P.p.s.a.