I SA/Wa 2392/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskodawczyni jest obywatelką [...] i przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", której ważność określona została do dnia 6 listopada 2018 r. Wobec braku dalszej zgody na pobyt w dniu 17 stycznia 2019 r. na wniosek wnioskodawczyni postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie kolejnej karty pobytu. W dniu 4 kwietnia 2019 r. [...] dostarczyła kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz nową kartę pobytu. Na podstawie tych dokumentów organ podjął zawieszone postępowanie. W ocenie organu wnioskodawczyni uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wraz z kartą pobytu ważną do dnia 11 lipca 2020 r. Karta ta nie zawiera adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy. Organ uznał zatem, że wnioskodawczyni uzyskała kartę pobytu bez dostępu do rynku pracy, a w takiej sytuacji nie spełnia przesłanek do uzyskania wnioskowanego pielęgnacyjnego. Organ I instancji przywołał treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt czasowy dla [...] wydane zostało na podstawie art. 160 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a karta pobytu wydana została bez dostępu do rynku pracy. Niespełnione zatem zostały pozytywne przesłanki określone w art. 1 ust. 2 ustawy i co za tym idzie, [...] nie uzyskała prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Rzecznik Praw Dziecka. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a polegającym na: - ograniczeniu się do wykładni językowej pkt 1 w ust. 1 art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220 ze zm.) wraz z częścią art. 17 ust. 1 tej ustawy następującą po pkt 4 tego przepisu (po myślniku), skutkiem czego zignorowano fakt, że choć o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rodzice dziecka (tu: Pani [...]), zaspokaja ono w istocie potrzeby całej rodziny (w szczególności dziecka - tu: małoletniego [...]) wynikające z rezygnacji rodzica z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej (co przekłada się na kondycję finansową całej rodziny) w celu sprawowania przez niego opieki nad dzieckiem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: - art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego), - art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej, - art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Dziecka przedstawił szeroką argumentację na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonej skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też Sąd, przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji, poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez [...] wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z jego treścią świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organ odmówił wnioskodawczyni świadczenia rodzinnego, ponieważ aktualnie posiadana przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organu brak tej adnotacji powoduje, że wnioskodawczyni nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych faktycznie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2094 ze zm.) wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy posiadający m.in. status uchodźcy oraz cudzoziemcy, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej, a także którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej, posiadają zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej, posiadają zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, korzystają z ochrony czasowej w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 1482 ze zm.) są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że jeśli cudzoziemiec, przebywający za zgodą odpowiednich organów, czasowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, spełnia tym samym warunek konieczny do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Z analizy akt sprawy wynika, że [...] posiada prawo pobytu czasowego w Polsce i legitymuje się kartą stałego pobytu. Na jej karcie właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy". W tej sytuacji, w ocenie Sądu, jedynie językowa (literalna) wykładnia omawianego przepisu ustawy o pomocy państwa o świadczeniach rodzinnych jest w rozpatrywanej prawie niewystarczająca. Konieczne jest przeanalizowane powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto podkreślić należy, że celem omawianej regulacji prawnej jest częściowe zapewnie pomocy uprawnionym osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej rodziców i dzieci cudzoziemców (w szczególności, gdy dzieci te są obywatelami Polski) posiadających prawo czasowego pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji), jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość ich rodziców. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120 poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 515). Również wykładnia celowościowa analizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. Takie stanowisko dotyczące co prawda możliwości przyznania świadczenia wychowawczego, które ze względu na podobieństw regulacji prawnej, w ocenie Sądu jest w pełni adekwatne do spraw dotyczących możliwości przyznania świadczenia rodzinnego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia: 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt. I OSK 535/18, 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1164/16, 18 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2426/17, 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2337/17, a także m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia: 12 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1050/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/17, 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 552/17, 21 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 838/17, 3 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1389/16, 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1416/16, 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16. Należy zwrócić uwagę, że poprzednio wydana skarżącej karta pobytu zawierała adnotację "dostęp do rynku pracy". Podkreślenia wymaga, że jeśli skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, to nie mogła tym samym ubiegać się o pozwolenie na prace (wydawane na wniosek pracodawcy), nie miała też powodu, aby ubiegać się o uznanie jej prawa dostępu do rynku pracy przez organ wydający kartę pobytu. Z art. 1 ust. 3 pkt h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że skarżącej (której obecnie wydano kartę pobytu zezwalającą jej na pobyt czasowy z powołaniem art. 160 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach) dotyczą przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile będzie zamierzała pracować w Polsce. Nie można także wykluczyć, że w aktualnej sytuacji życiowej skarżąca spełnia przesłanki do legalizacji jej pobytu w Polsce także na podstawie innych przepisów niż art. 160 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w tym takich, z których wprost wynika dostęp do rynku pracy. Oceniając prawidłowość zapadłej decyzji Sąd wziął także pod uwagę argumenty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia interesu syna skarżącej, który jest obywatelem polskim. Nie ulega wątpliwości, że choć ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jako adresatów świadczeń rodzinnych wskazuje osoby o nie się ubiegające, faktycznym adresatem tych świadczeń, w tym i świadczenia pielęgnacyjnego, jest rodzina jako wspólnota ekonomiczna. Skoro w skład rodziny skarżącej wchodzi syn, który jest obywatelem polskim, odmowa udzielenia skarżącej wnioskowanego świadczenia ma bezpośredni wpływ na jego sytuację. Przywołane w skardze wzorce konstytucyjne, w tym art. 32, art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji muszą być zatem brane pod uwagę przy ocenie zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozbawia dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim przewidzianej w ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. Na potrzebę stosowania wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z celem ustawy oraz zasadami określonymi w Konstytucji wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednoznacznie podkreślano, że interpretacja przepisów ww. ustawy pomijająca fakt polskiego obywatelstwa dzieci, których matka jest cudzoziemką, stawia je w gorszej sytuacji niż ich rówieśników - także obywateli polskich. Takiemu nierównemu traktowaniu małoletnich dzieci posiadających obywatelstwo polskie i zamieszkujących na terytorium Polski, tylko z tego powodu, że ich matka ma inne obywatelstwo, wojewódzkie sądy administracyjne stawiały zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który to przepis gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne, a także zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 546/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 211/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 158/18). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem art. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.