II OSK 2323/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 577/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2019 r. nr SKO.ZP.53.523.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 577/19 oddalił skargę K. S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2019 r., nr SKO.ZP.53.523.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 22 października 2013 r., nr RI.6730.56.2013 ustalił na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do produkcji elementów betonowych oraz dwóch silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w [...], gm. [...]. Skarżący we wniosku z dnia 12 lutego 2019 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji, które po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia 29 maja 2019 r., nr SKO.ZP.53.523.2019, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta przyjmując, że nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.). Kolegium zauważyło braki i wadliwości postępowania o warunki zabudowy. Do wniosku dołączone zostały kserokopie map bez skali, które nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna) opracowana została w sposób bardzo ogólnikowy. W aktach sprawy znajduje się analiza stanowiąca załącznik do decyzji z dnia 22 października 2013 r., która wyznacza granice obszaru do analizy z każdej strony działek nr [...], [...] i [...], przy czym z trzech stron odległość ta jest prawidłowa, a od strony działki nr [...] odległość ta jest nieco mniejsza. Taki sposób wyznaczenia obszaru do analizy - zdaniem Kolegium - jest niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). Braki te, w ocenie Kolegium, nie oznaczają jednak, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do argumentacji wniosku Kolegium przypomniało, że ustalając warunki zabudowy przyjęto, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, bowiem na działce nr [...] w dacie wydania decyzji istniała zabudowa przemysłowa - budynek betoniarni. Jego zdaniem chociaż poza działką inwestora brak jest zabudowy tego rodzaju, to biorąc pod uwagę dotychczasowe zainwestowanie działki, wypełniona została dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję. Podtrzymał swoje stanowisko, że inwestycja nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. Sąd wyjaśnił najpierw istotę postępowania nieważnościowego i zgodził się ze stanowiskiem, zgodnie z którym analiza opracowana została w sposób bardzo ogólnikowy, jednakże braki te nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Sąd powołał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzając, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu jest budowa hali do produkcji elementów betonowych oraz dwóch silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości inwestora. Nieruchomość objęta wnioskiem stanowi zaś tereny przemysłowe. W ocenie Sądu planowana inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej już zabudowy oraz stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działce objętej wnioskiem. Rozwijając ten wątek argumentował, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach analizowanego obszaru w części południowo zachodniej działki zabudowane są zabudową zagrodową z budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, garażowymi. Pozostałe działki na terenie objętym analizą nie są zabudowane. Zdaniem Sądu planowana inwestycja to z praktycznego punktu widzenia obiekty w jakimś stopniu powiązane z istniejącymi. Ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym oraz na terenie działki, na której jest planowana. Powyższe uzupełnił stwierdzeniem, że przez działkę sąsiednią nie zawsze należy rozumieć tylko działkę leżącą obok działki która ma być zainwestowana. W oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 wyraził pogląd, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz możliwe jest uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dającej się z nią pogodzić i nie koliduje z nią, należy uznać, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącą adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut materialnoprawny. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą interpretację w zakresie statuowanej w nim zasady dobrego sąsiedztwa, w tym wymogu dla nowej zabudowy kontynuacji dotychczasowej funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jaką przedstawiają nieruchomości sąsiadujące oraz § 1 - 9 rozporządzenia i przyjęciu, że decyzja z dnia 29 maja 2019 r. była prawidłowa. Podniosła, że ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji o charakterze stricte przemysłowym na obszarze o przeważającej zabudowie zagrodowej, a de facto domków jednorodzinnych, w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną oraz chybiony argument, jakoby planowana inwestycja kontynuowała dotychczasowe zagospodarowanie terenu, nastąpiło w wyniku rażącego naruszenia powołanego na wstępie przepisu i taka decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wyeliminowana z obrotu na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik stwierdziła, że przy orzekaniu w tej sprawie doszło do automatycznego wspierania się poglądami doktryny. Tymczasem wydanie decyzji administracyjnej uniemożliwiającej wybudowanie betoniarni pośród gospodarstw mieszkalnych nie byłoby, wbrew temu co wynika z wywodu Sądu, niedopuszczalnym, rygorystycznym potraktowaniem wymogu ochrony ładu przestrzennego, a rozstrzygnięciem odpowiadającym prawu, słuszności i zasadzie dobrego sąsiedztwa. Pełnomocnik wytknęła, że Sąd nie wziął pod uwagę, że kontynuacja sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu odbywa się de facto w ramach jednej inwestycji, do zapoczątkowania realizacji, do której doszło w następstwie innej, również zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 lipca 2012 r., nr 55.2012 o warunkach zabudowy. Decyzja ta dała początek przedsięwzięciu przemysłowemu inwestora polegającemu na postawieniu wytwórni betonu wraz z całą infrastrukturą. Na terenie pod planowaną inwestycję nie znajdowała się wówczas żadna zabudowa o charakterze przemysłowym. Organ wydający decyzję, wziął jednak za podstawę oceny spełnienia warunku kontynuacji zagospodarowania i zabudowy terenu okoliczność, że na działce nr [...] istniał w dacie decyzji budynek garbarni, czyli zabudowa przemysłowa, a planowana inwestycja to też inwestycja z zakresu zabudowy przemysłowej. Tymczasem, jak podkreśliła, wzmiankowany [...] nie funkcjonował już od drugiej połowy lat '80. Działalności produkcyjnej na inwestowanym terenie, na którą wskazano w motywach pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy faktyczne nie było od kilku dekad. Nie powinna ona zatem być brana pod uwagę jako argument, a już na pewno nie argument o charakterze zasadniczym dla ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik inwestora wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł również o nieuwzględnienie wniosku skarżącego dotyczącego nagrania audiowizualnego z uwagi na to, że dowód ten nie został powołany na wcześniejszych etapach postępowania, a kopia tego nagrania nie została udostępniona inwestorowi i nie ma możliwości odniesienia się do jego treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej jej autorka zakreśliła bardzo wąsko i nie obejmują przepisów procesowych, w szczególności tych regulujących zasady dokonywania ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podjęła próbę zakwestionowania prawidłowości przyjęcia przez organy, że w czasie wydania decyzji z dnia 11 lipca 2012 r. o warunkach zabudowy, która rozpoczęła proces inwestycyjny na terenie nią objętym istniała zabudowa o charakterze przemysłowym ([...]), zatem został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Otóż według pełnomocnika aktualnie, na tym terenie, poza działką nr [...], na której powstały już elementy węzła betoniarskiego w ramach tej inwestycji, brak jest zabudowy przemysłowej. Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut odniesiono do niewłaściwego zinterpretowania przez Sąd pierwszej instancji statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w tym wymogu dla nowej zabudowy kontynuacji dotychczasowej funkcji. Tymczasem za pomocą zarzutu materialnoprawnego nie można skutecznie zwalczać stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji tego stanu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, nie zaś tego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 4515/21, LEX nr 3438026). Zarzuty kasacyjne nie mogły zatem zakwestionować skutecznie podstawy faktycznej zaskarżonego nią wyroku, przez co Naczelny Sąd Administracyjny za punkt odniesienia swoich ocen prawnych musi obrać te same okoliczności, co Sąd pierwszej instancji. Zarzut realizowany w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego nie znajduje usprawiedliwienia. Przede wszystkim art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie, jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833 i 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19, LEX nr 2673902). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126, 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, LEX nr 3031183, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18, LEX nr 3297195). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Prawidłowa jest więc konstatacja Sądu pierwszej instancji, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony, gdyż na działce nr [...] w dacie wydania spornej decyzji istniała już betoniarnia (wcześniej garbarnia), zatem zabudowa przemysłowa. Zainwestowanie tej działki we wskazany sposób i realizowanie kolejnych etapów tej inwestycji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali do produkcji elementów betonowych oraz dwóch silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wypełnia dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczyć można, że zasadność tak wydanej decyzji mogłaby być przedmiotem polemiki w postępowaniu zwykłym, w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Nie ma jednak podstaw, aby w warunkach niniejszej sprawy uznać, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Nie mamy wszak do czynienia z projektowaniem zabudowy zaprzeczającej funkcji zabudowy w otoczeniu urbanistycznym, tworzącą wyłom w ładzie przestrzennym, ale z zabudową o zbliżonym charakterze. W tym kontekście należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107). Brak jest przy tym podstaw, aby uwzględnić zarzut odnoszący się do przepisów rozporządzenia, gdyż z uwagi na sposób w jaki został sformułowany, wymyka się spod kontroli. Pełnomocnik nie wskazała i nie wyjaśniła nawet, która z licznych jednostek redakcyjnych tych przepisów miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Jak już zaakcentowano na wstępie, kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone, nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2526/17, LEX nr 2494341). Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, gdyż żaden przepis P.p.s.a., w tym jej art. 204, nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.