VII SA/Wa 1840/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku W. N., działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. znak: [...], w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14 maja 2019 r. W. N. (dalej jako "skarżący") , przywołując art. 156 i 157 K.p.a., wniósł "o uznanie nieważności (...) decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 2004-10-[...] [...] o zgodzie na odstępstwo od przepisów pożarowych w związku z rażącym naruszeniem prawa". W treści przedmiotowego wniosku skarżący wskazał, że decyzja [...] została wydana mimo braku zgody Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na odstępstwo, niezgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącego cyt. "Minister Infrastruktury wydał decyzję [...], czym rażąco naruszył prawo". Podkreślił, że decyzja dotyczy powiększenia ponad normę strefy pożarowej, co narusza jego bezpieczeństwo pożarowe, albowiem w budynku, którego dotyczy decyzja znajduje się magazyn mąki, który jest zaliczany do obiektów o właściwościach możliwego wybuchu. Na zakończenie wskazał, że wnosi "o rozpatrzenie (...) wniosku i o odpowiedź na piśmie w trybie i terminie ustawowym". Minister Inwestycji i Rozwoju, w piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r., znak: [...], poinformował skarżącego, że minister posiada kompetencje w zakresie rozpatrywania wniosków o odstępstwo, dotyczących przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.,, dalej jako "p.b." - brzmienie na dzień wydania skarżonego upoważnienia), że poważnienia wydawane w tym zakresie przez ministra nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a., a także wyjaśniono, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności upoważnienia wydanego przez Ministra Infrastruktury. Skarżący w kolejnym piśmie z dnia 4 lipca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wyjaśnienia udzielone przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, wskazał cyt.: "W dniu 14-05-2019 złożyłem wniosek o uznanie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]-04-2004 r nr. [...] dotyczącej zgody na odstępstwo od przepisów przeciwpożarowych. Dnia 03-07-2019 odebrałem awizowaną odpowiedź podpisaną przez Dyrektora Departamentu Architektury Budownictwa i Geodezji, w której, wg mojej oceny zawarte są błędy prawne i zaniechania". Podkreślił, że upoważnienie wydane przez Ministra Infrastruktury jest decyzją administracyjną. Jednocześnie skarżący wniósł "o ponowne rozpatrzenie (...) wniosku przez Departament Prawny Ministerstwa". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art.. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. znak: [...], w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - brzmienie na dzień wydania upoważnienia). W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] nie stanowi decyzji ani nawet postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołując treść art. 9 p.b. organ wskazał, że udzielenie upoważnienia bądź odmowa udzielenia upoważnienia jest czynnością materialno- techniczną, która przybiera formę pisma. W przepisach prawa materialnego nie zawarto regulacji, z której wynikałoby aby upoważnienia wydawane przez ministra miały mieć formę postanowienia. Ma to o tyle istotne znaczenie, że ostateczną decyzję podejmuje, po ewentualnym uzyskaniu upoważnienia oraz analizie zebranego materiału dowodowego, w konkretnym postępowaniu administracyjnym, właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej, który udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, już w określonej w przepisach prawa formie tj. w drodze postanowienia (art. 9 ust. 2 p.b.). Dodatkowo organ podkreślił że od upoważnienia lub informacji o odmowie upoważnienia nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem organu ze względu na wniesienie przez W. N. żądania stwierdzenia nieważności w sprawie, która bez wątpienia nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej ani postanowienia, o którym mowa w art. 126 K.p.a., w sparwie wystąpiła wskazana w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniona przyczyna, powodująca, że postępowanie nie może być wszczęte. Na powyższe postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. została złożona przez W. N. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący ponownie wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Minister Infrastruktury upoważnił Starostę [...] w sprawie decyzji o odstępstwie od przepisów pożarowych dla [...] w P. Tym samym nadał uprawnienie urzędnikom niższego szczebla. Minister wydał tę decyzję bez wymaganej zgody Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. Tym samym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że decyzja administracyjna to akt administracyjny zewnętrzny wydany w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Skutkiem decyzji administracyjnej jest powstanie obowiązku, uprawnienia bądź zaniechania przez stronę albo strony. Zdaniem skarżącego ww. decyzja Ministra Infrastruktury dała konkretne uprawnienie Staroście [...] bez którego nie mógł on zdecydować o tym czy da lub nie da zgody na odstępstwo od przepisów pożarowych . Ponadto skarżący wskazał na art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podnosząc że dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalony i podpisany w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowany do innego podmiotu lub złożony do akt sprawy. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności: - danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć Z powyższego wynika w ocenie skarżącego, że dokument urzędowy jest aktem administracyjnym W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2691/16, LEX nr 2580759) W realiach przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że słusznie Minister ustalił, iż W. N. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pisma Ministra Infrastruktury stanowiącego upoważnienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] dla Starosty Powiatu [...] do wyrażenia zgody w formie postanowienia na odstępstwo od § 227 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmienie na dzień wydania upoważnienia) umożliwiającej dla rozbudowywanego budynku [...] przy ul. P. w P. przekroczenie dopuszczalnej strefy pożarowej o ok. 2400 m2. Sąd zgadza się z organem, że skarżący nazwał "decyzją" ww. pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. znak: [...], które w istocie nie stanowi decyzji ani nawet postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, że pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. znak: [...], jest decyzją administracyjną gdyż "dało konkretne uprawnienie Staroście [...] bez którego nie mógł on zdecydować czy da lub nie da zgody na odstępstwo od przepisów pożarowych", a także że art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , wskazuje że "dokument urzędowy jest aktem administracyjnym", co zdaniem skarżącego potwierdza, że Minister Infrastruktury wydał decyzję administracyjną, podkreślić należy, że o tym czy sprawa ma być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego, które upoważniałyby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 p.b. (brzmienie na dzień wydania upoważnienia), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 p.b. (czyli w przypadku budynków), od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wniosek o odstępstwo składa inwestor do właściwego organu (tj. organu administracji architektoniczno-budowlanej, czyli do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu), przed wydaniem pozwolenia na budowę. Powyższy organ dokonuje oceny zasadności tegoż wniosku oraz, jeżeli uzna, że jest uzasadniony występuje do właściwego ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Wystąpienie do ministra o udzielenie upoważnienia jest czynnością podjętą przez organ ramach prowadzonego postępowania. Minister po rozpatrzeniu wniosku udziela upoważnienia albo odmawia udzielenia upoważnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Udzielenie upoważnienia bądź odmowa udzielenia upoważnienia jest czynnością materialno- techniczną, która przybiera formę pisma. Stanowisko ministra w kwestii upoważnienia tego organu właściwego w sprawie nie jest wydawane w toku odrębnie prowadzonego postępowania, upoważnienie udzielane przez ministra nie załatwia sprawy administracyjnej (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2012 r. sygn.. akt II SA/Gl 885/11, LEX nr 1292527). W przepisach prawa materialnego nie zawarto także regulacji, z której wynikałoby aby upoważnienia wydawane przez ministra miały mieć formę postanowienia. Podkreślić należy, że ostateczną decyzję podejmuje, po ewentualnym uzyskaniu upoważnienia oraz analizie zebranego materiału dowodowego, w konkretnym postępowaniu administracyjnym, właściwy organ (tj. organ administracji architektoniczno- budowlanej), który udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, już w określonej w przepisach prawa formie tj. w drodze postanowienia (art. 9 ust. 2 p.b. - brzmienie na dzień wydania upoważnienia). Od upoważnienia lub informacji o odmowie upoważnienia nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skarga do sądu administracyjnego. Należy dodatkowo podkreślić, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec tego do niniejszego postanowienia znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. Zatem skoro postanowienie to jest wydawane w ramach ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, to zgodnie z art. 142 k.p.a. podlega ono zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta kończy bowiem postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07). W związku z tym, że na postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 p.b. nie przysługuje zażalenie, nie wymaga ono uzasadnienia, natomiast organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest przedstawić przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1461/11; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane - Lex-el.). W myśl zaś art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzenie nieważności możliwe jest tylko w odniesieniu do decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. oraz, przez odesłanie z art. 126 K.p.a., w odniesieniu do postanowień, na które przysługuje zażalenie, postanowień stwierdzających niedopuszczalność odwołania (zażalenia) lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Zatem należy zgodzić się z organem, że w związku z wniesieniem przez skarżącego żądania stwierdzenia nieważności w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej ani postanowienia, o którym mowa w art. 126 k.p.a., zaistniała wskazana w art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniona przyczyna, powodująca, że postępowanie nie może być wszczęte, co skutkowało koniecznością wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu. Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organ, wydając sporne postanowienie oparł się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organ dokonał również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.