II OSK 1360/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności związane z wydaniem decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: GIS) z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: PWIS) z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] oraz zasądził od GIS na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 190 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, GIS utrzymał w mocy decyzję PWIS ustalającą Gminie Miejskiej K. opłatę w kwocie 129 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo od warunków technicznych i zobowiązał skarżącą do jej uiszczenia. W skardze kasacyjnej GIS zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, ze zm., zwanej dalej: u.p.i.s.) przez błędną wykładnię przywołanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach sprawowania nadzoru zapobiegawczego można nałożyć na stronę postępowania administracyjnego wyłącznie w razie stwierdzenia naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-zdrowotnych; 2. art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że na jego podstawie nie można nałożyć opłaty za czynności sprawowane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji projektowej, w szczególności ekspertyzy technicznej złożonej do organu w trybie § 2 ust. 2 lub ust. 3 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwanego dalej: rozporządzeniem). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GIS stwierdził, że pojęcie bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o jakim mowa w art. 36 ust. 2 u.p.i.s. dotyczy formy wykonywania zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zapobiegawczy nadzór sanitarny polega m.in. na uzgadnianiu dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast nadzór bieżący polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące higieny środowiska, utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, warunków produkcji, warunków zdrowotnych środowiska pracy. Zasadą jest pobieranie opłat w przypadku nadzoru zapobiegawczego i nadzoru bieżącego. W przypadku nadzoru zapobiegawczego nie jest to uzależnione od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Natomiast w przypadku nadzoru bieżącego, ustawa wyraźnie wprowadza warunek w postaci wymogu naruszenia wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Skoro takiego zastrzeżenia ustawa nie czyni w przypadku nadzoru zapobiegawczego, to znaczy, że stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych lub zdrowotnych nie jest warunkiem koniecznym, w tym przypadku, nałożenia opłaty za wykonane badania laboratoryjne lub inne czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji, iż analiza dokumentacji, w szczególności analiza ekspertyzy technicznej zawierającej proponowane przez inwestora rozwiązania zamienne mające znaleźć zastosowanie w miejsce rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu nie jest objęta zakresem pojęcia "inne czynności" użytym w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., GIS stwierdził, że analiza ekspertyzy technicznej służy celowi sprawowania nadzoru zapobiegawczego. Bez tej analizy nie jest możliwa ocena dopuszczalności proponowanych rozwiązań zastępczych w stosunku do wymagań rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem: "inne czynności". Nie jest możliwe sprecyzowanie na gruncie ustawy wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Dla ustalenia zakresu tego sformułowania niewątpliwie istotne znaczenie mają art. 3 u.p.i.s. – określający zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oraz art. 4 u.p.i.s. – określający zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego. Jak wynika z art. 3 pkt 2 u.p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie oznacza to jednak, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził zatem, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Gmina w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, w tym ekspertyzę. W celu załatwienia żądania Gminy organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji uznając, w tej konkretnej sprawie,że nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej opłatę za inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z wydaniem zgody na odstępstwo od wymagań wynikających z rozporządzenia, zbędnym jest odnoszenie się do drugiego z zarzutów kasacyjnych. Rozstrzyganie kwestii, czy wydanie decyzji ustalającej opłatę uzależnione jest od naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej ----------------------- 4