I OSK 2437/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 39/18 w sprawie ze skargi W.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2017 r. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W.S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 39/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego W.S. z dnia 9 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał skarżącemu W.S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt 3); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W.S. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 9 maja 2017 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 26 maja 2017 r., na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował pełnomocnika skarżącego, że przedmiotowy wniosek nie zostanie załatwiony w terminie określonym w art. 35 K.p.a., ponieważ zachodzi konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Wiąże się to m.in. z koniecznością wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA, a następnie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Organ wskazał, że postępowanie powinno zakończyć się do dnia 29 września 2017 r. Pełnomocnik W.S. w dniu 26 czerwca 2017 r. przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 lipca 2017 r. podał, że czynności w sprawie podjął dopiero w dniu 19 czerwca 2017 r., kierując pismo do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW, gdyż udowodnienie przez pełnomocnika faktu uiszczenia opłaty skarbowej za pełnomocnictwo nastąpiło w dniu 5 czerwca 2017 r. Następnie pełnomocnik W.S. w dniu 22 grudnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 9 maja 2017 r., w której wniósł o: 1) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie, na podstawie art 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3) przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., w trybie uproszczonym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że organ w przedmiotowej sprawie celowo nie unika rozstrzygnięcia sprawy, lecz zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi dokonuje zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ok. 4.021 spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W uzasadnieniu wyroku podał treść art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i 2, art. 149 §1 a P.p.s.a. i wyjaśnił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że obejmuje ono działanie organu nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Ma miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zmierza do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna także w przypadku, gdy organ wydał już decyzję, jednakże w ocenie strony postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Terminy do załatwienia spraw zostały określone w art. 35 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mimo obowiązku załatwienia sprawy w podanych wyżej terminach do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku W.S. z dnia 9 maja 2017 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 12 maja 2017 r. i termin do jego rozpatrzenia upływał z dniem 12 czerwca 2017 r. (art. 35 § 3 K.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. lecz nastąpi to do dnia 29 września 2017 r. Następnie organ w kolejnym w piśmie z dnia 27 września 2017 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że wniosek powinien zostać rozpatrzony do dnia 18 maja 2018 r. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że pierwszą czynnością organu było skierowanie w dniu 19 czerwca 2017 r. pisma do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy W.S. ma ustalone przez ten organ prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie, a także wskazanie jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia; w przypadku wydania przez ten organ emerytalny decyzji, o której mowa w art. 15 c lub art. 22a albo 24a, lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust 5 i art. 24a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii takiej decyzji. Odpowiedzi na powyższe pismo wraz z dokumentami, w tym także poświadczona kopia informacji IPN o przebiegu służby, zostały przekazane do organu w dniach 24 i 31 lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kolejne czynności wyjaśniające podjął dopiero w dniu 27 września 2017 r., kierując pisma o przekazanie stosownych informacji i dokumentów do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Głównego Policji. Odpowiedź w/w Instytutu została udzielona w dniu 23 listopada 2017 r., Szefa ABW w dniu 11 grudnia 2017 r. W związku z nieuzyskaniem odpowiedzi na pismo z dnia 27 września 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował ponaglenie do Komendanta Głównego Policji dopiero w dniu 8 czerwca 2018 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ prowadził postępowanie w tej sprawie w sposób przewlekły i to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienie terminom określonym w art. 35 § 3 K.p.a. nastąpiło już w związku z pismem organu z dnia 19 czerwca 2017 r., skierowanym do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno czas trwania postępowania, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie spraw co do istoty. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 K.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia nie można również usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 K.p.a. Ustawa o zaopatrzeniu funkcjonariuszy (...) nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Przyjmując, że przewlekłość w działaniu organu musi wywołać określone skutki, Sąd przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparł o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 9 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwu, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 9 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] lipca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanej decyzji (31 lipca 2017 r.). 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że W.S., złożył wniosek z dnia 9 maja 2017 r. przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno – rentowy w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego emerytury. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł zatem procedować w/w wniosku z art. 8a w/w ustawy do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. W związku z powyższym w sprawie trudno mówić o przewlekłości w prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku z dnia 9 maja 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji emerytalnej o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Decyzja w tym przedmiocie została wydana przez organ emerytalno – rentowy w dniu [...] lipca 2017 r., a wiedzę o niej organ uzyskał w dniu 31 lipca 2017 r. Wniosek z dnia 9 maja 2017 r. został zatem złożony przedwcześnie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z w/w ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8a ustawy) wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, gdyż organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24a w/w ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W tym przypadku nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. W sprawie przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nie miała zatem miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ musiał podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Ponadto skarżący kasacyjnie organ, odnosząc się do przyznania W.S. sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych wskazał, że skoro złożył on wniosek z dnia 9 maja 2017 r. przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, to w tej sprawie poprzestanie przez Sąd pierwszej instancji jedynie na stwierdzeniu, że zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania, bez orzekania o przyznaniu sumy pieniężnej byłoby wystarczające. Poprzestanie na powyższym byłoby również wystarczające ze względu na fakt, że decyzja w sprawie zostanie wydana niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów, co powinno nastąpić w nieodległym terminie po wniesieniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie. W.S. reprezentowany przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego W.S. z dnia 9 maja 2017 r. w określonym terminie oraz w zakresie pkt 4 w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 3 i pkt 4 zaskarżonego wyroku. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 K.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018r. , sygn. akt I OSK 1649/17). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w przyznaniu W.S. sumy pieniężnej w wysokości 1.000zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania W.S. sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1.000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest konieczne. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy. W przedmiotowej sprawie wniosek W.S. z dnia 9 maja 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 12 maja 2017 r. Informację o wydaniu przez organ emerytalny decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury organ uzyskał w dniu 31 lipca 2017 r. Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy wskazując w dniu 26 maja 2017 r. – termin 29 września 2018 r., zaś w dniu 27 września 2017 r. termin ten określił na 18 maja 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w skardze kasacyjnej z dnia 12 czerwca 2018 r. stwierdził, że "decyzja zostanie wydana niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów, co powinno nastąpić w nieodległym terminie po wniesieniu skargi kasacyjnej". Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez W.S. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).