I SA/Gl 1447/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja – Klimczyk (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Katarzyna Stuła - Marcela, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a § 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) w zw. z art. 17, art. 18 i art. 26 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 - dalej u.p.e.a.) - po rozpoznaniu zażalenia H. S. (dalej zobowiązany lub skarżący) na własne postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych dokonanych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] r. nr od [...] do [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, które w I instancji zakończyło się przed Sądem Okręgowym w G. OZ w [...], sygn. akt [...] - zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie własnych tytułów wykonawczych, obejmujących zaległości w podatku od towarów i usług za miesiące listopad-grudzień 2004 r., styczeń 2005 r. i od marca do sierpnia 2005 r., doręczając w dniu [...] r. ich odpisy wraz z zawiadomieniami z dnia [...] r. o zajęciu rachunków bankowych zobowiązanego w A w K., B S.A. w B. i C S.A. Przez dłużnika zajętej wierzytelności uznane zostało tylko zajęcie rachunku skierowane do A w K., gdyż B S.A. w B. powiadomił o nieprowadzeniu rachunku dla zobowiązanego. a C S.A. o zajęciu rachunku przez komornika sądowego. Zobowiązany wniósł zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o ww. tytuły wykonawcze, które ostatecznym postanowieniem organu nadzoru z dnia [...] r. zostały uznane za niezasadne. Następnie, wnioskiem z dnia 30 listopada 2017 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach o zawieszenie/wstrzymanie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułów wykonawczych do czasu zakończenia postępowania skargowego przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich w Warszawie i postępowania karnego toczącego się w I instancji przed Sądem Okręgowym w G. OZ w [...] - sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] organ odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych dokonanych na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Po raz kolejny organ nadzoru - po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskami zobowiązanego z dnia 28 grudnia 2017 r., postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych dokonanych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów wykonawczych do czasu prawomocnego załatwienia wniosku strony o wznowienie postępowania podatkowego w sprawach objętych wymiarowymi decyzjami ostatecznymi Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. Zobowiązany zareagował na to rozstrzygnięcie pismem z dnia 26 lutego 2018 r., skierowanym do Ministra Finansów, domagając się zmiany postanowienia organu z dnia [...] r. i wstrzymania egzekucji oraz wyłączenia tego organu z rozpoznania sprawy. Podniósł, że organ nadzoru świadomie zafałszował przesłanki i okoliczności sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej odmówił wyłączenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia ww. wniosku zobowiązanego. W tej sytuacji organ postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia strony na postanowienie z dnia [...] r. odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych. Skarga na to rozstrzygnięcie wniesiona przez zobowiązanego do WSA w Gliwicach została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 717/18. W dalszej kolejności zobowiązany w dniu 29 maja 2019 r. złożył pismo (datowane na dzień 27 maja 2014 r.), w którym ponownie zwrócił się o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, które w I instancji zakończyło się przed Sądem Okręgowym w G. OZ w [...], sygn. akt [...]. Organ nadzoru działając w I instancji ww. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wyjaśniając, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego według brzmienia art. 23 § 6 u.p.e.a. nie może być inicjowane wnioskiem zobowiązanego. Złożenie takiego wniosku musi zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie, w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. - mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z odesłania art. 18 u.p.e.a. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie, podnosząc okoliczności niezwiązane w istocie z treścią zaskarżonego postanowienia. Zwróciła uwagę na liczne nieprawidłowości popełnione przez urzędników w toku postępowania podatkowego i egzekucyjnego. Po przeanalizowaniu całokształtu sprawy organ nadzoru wskazał, że zagadnienie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego unormowane zostało w art. 23 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Dosłowne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego może być prowadzone wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanego. Złożony zatem przez zobowiązanego wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu. Zasadnie więc organ nadzoru, działając jako organ I instancji, odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką przyczyną w niniejszej sprawie jest niemożność prowadzenia postępowania z powodu złożenia przez zobowiązanego nieuprawnionego wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. Skoro zaś na gruncie obowiązujących przepisów zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, nie narusza prawa - to według organu - brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia. Organ podkreślił nadto, że argumentacja zobowiązanego dotycząca problematyki i zasadności postępowania wznowieniowego, nadużyć popełnionych przez urzędników Prokuratury i Urzędu Kontroli Skarbowej nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił organowi nadzoru: 1.Bezczynność poprzez uchylanie się od rzetelnego nadzoru nad środkami zaskarżenia i wnioskami strony składanymi w postępowaniu egzekucyjnym i wydanie szeregu wadliwych rozstrzygnięć w toku tego postępowania, 2. rażące naruszenie praw uczestnika postępowania poprzez tolerowanie bezprawnych czynności popełnianych notorycznie od 2011 r. przez podległy organ I instancji - NUS w B. o znamionach podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 231 k.k., a w szczególności: - pomijanie od 11 stycznia 2016 r. obowiązku wypełnienia nakazów prawa wypływających z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, -bezprawne wykonywanie dalszych zajęć środków pieniężnych i wierzytelności dłużnika, - bezprawną odmowę zwolnienia spod zastawów skarbowych ustanowionych dnia [...] r. części mienia objętego zabezpieczeniem ponad określoną decyzjami kwotę roszczeń, - usiłowanie wyłudzenia nienależnych świadczeń pieniężnych z wierzytelności lub rachunków bankowych, wbrew regulacjom wynikającym z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej i innych. Mając to na względzie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie obu postanowień Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i przekazanie sprawy temu organowi celem merytorycznego rozpoznania zarzutów przez organy egzekucyjne, obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniósł o wydanie tymczasowego postanowienia wstrzymującego/zawieszającego w całości przedmiotowe postępowanie egzekucyjne oraz o wyłączenie urzędnika M. C. z postępowania w sprawach dotyczących skarżącego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił pokrótce podejmowane w sprawie działania i stwierdził, że pomimo złożenia przez niego szeregu poprawnych i uzasadnionych merytorycznie wniosków i zarzutów organy nie podjęły żadnej reakcji, co jednoznacznie poświadcza korespondencja załączona do skargi. To zaś czyni skargę w pełni zasadną. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Przytaczając obszernie argumentację strony skarżącej wskazał, iż podnoszone przez nią okoliczności nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Ustawodawca stanowiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005 r. s. 426). To zaś oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby postanowienia organu nadzoru - wydane w obu instancjach - naruszały prawo. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji strony skarżącej związanej z prowadzonym postępowaniem zmierzającym do przymusowego wyegzekwowania należności z tytułu podatku od towarów i usług, lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru - stanowiące rozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z dnia 27 maja 2019 r. (omyłkowo strona wpisała "2014 r."). Uwaga ta ma istotne znaczenie w badanej sprawie albowiem prezentowane przez stronę zarzuty nie są adekwatne do treści skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a k.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące istnienia i wymagalności obowiązku, przedawnienia zaległości, prawidłowości procedowania - nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżący we wskazanym piśmie sformułował wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych podjętych w postępowaniu egzekucyjnym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, które w I instancji zakończyło się przed Sądem Okręgowym w G. OZ w [...], sygn. akt [...] W ocenie Sądu zasadnie organ podjął rozstrzygnięcie opierając się na treści art. 23 § 6 u.p.e.a. - w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2016 r. Stosownie do jego brzmienia organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z istoty powołanego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych może nastąpić jedynie z urzędu (w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków) zasadne jest - wobec złożenia przez stronę żądania w tym zakresie - zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", tj. brak regulacji umożliwiających wszczęcie postępowania w żądanym zakresie na wniosek strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 1274/17 NSA, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. W ocenie NSA, w przypadku gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (tak też np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16). Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji zasadnie - zdaniem Sądu - organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że sprawa związana z kontrolą rozstrzygnięcia o charakterze formalnym nie może stanowić płaszczyzny dla polemiki z zasadnością wystawienia tytułu wykonawczego i prawidłowością prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wbrew żądaniu strony skarżącej nieuprawniona jest zatem ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Sąd nie bada ani uprawnienia organu nadzoru do odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych, ani też podnoszonych w skardze kwestii związanych z wnioskiem strony z dnia 28 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania w sprawach objętych decyzjami ostatecznymi dotyczącymi podatku VAT. Poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie jest także ocena prawidłowości postępowania wymiarowego, którego konsekwencją jest prowadzone aktualnie wobec strony postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.