II SAB/Gd 117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia 4 września 2019 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej na rzecz skarżącego M. C. 580 zł. (słownie złotych: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę datowaną na 30 września 2019 r. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z 4 września 2019 r. skierowanym na elektroniczną skrzynkę podawczą i wniesiono o: 1) zobowiązanie organu, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie trzech dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z uzasadnienia skargi wynika, że wspomnianym wnioskiem z skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie ilości osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk oraz formy zatrudnienia. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wskazał, że elektroniczna skrzynka podawcza została założona na platformie ePUAP w dniu 30 sierpnia 2019 r. Potwierdzenie o założeniu i autoryzacji elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji Gminna Biblioteka Publiczna otrzymała w dniu 6 września 2019 r., jednak nie zostało ono odczytane przez osobę uprawnioną do dostępu do elektronicznej skrzynki podawczej (tj. p.o. Dyrektora) z powodu przebywania tej osoby na zwolnieniu lekarskim. Również wniosek o udzielenie informacji publicznej wysłany przez skarżącego w dniu 4 września 2019 r. na w/w skrzynkę nie został odczytany z tego samego powodu. Skarżący nie otrzymał również potwierdzenia odczytania wiadomości z elektronicznej skrzynki podawczej. W związku zaistniałą sytuacją i nieobecnością w pracy osoby uprawnionej do udzielania informacji publicznej i zarządzającą elektroniczną skrzynką podawczą na platformie ePUAP (tj. p.o. Dyrektora) - spowodowaną przebywaniem tej osoby na zwolnieniu lekarskim w terminie od 03.09.2019 do 18.09.2019 - wiadomość o wpłynięciu wniosku nie została odczytana i nie było możliwe także udzielenie nadawcy odpowiedzi, z przyczyn niezależnych od organu. Z tego też powodu organ nie mógł powiadomić wnioskodawcy zgodnie z ust 2 art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej o powodach opóźnienia. Ostatecznie jednak informacja została udostępniona w formie papierowej niezwłocznie po otrzymaniu wniosku wraz ze skargą, co nastąpiło także nie później niż terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (wniosek o udzielenie informacji z 4.09.2019 r., informacja została udzielona skarżącemu w formie papierowej pismem z 8.10.2019 r.). Oznacza to, że informacja publiczna została udzielona skarżącemu zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie było możliwe odczytanie wniosku ani udzielenie informacji publicznej w terminie do dnia 18 września 2019 r. z powodu przebywania osoby uprawnionej na zwolnieniu lekarskim. Jednakże informacja została skarżącemu udzielona niezwłocznie. Z tego względu organ nie zgodził się z twierdzeniem o bezczynności Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej. Organ podniósł, że skarżący wyrywkowo i niekompletnie odniósł się do przepisów przywoływanej ustawy. Nie zostały podjęte żadne konkretne kroki mające ma celu zdobycie informacji publicznej tj. kontakt telefoniczny, mailowy czy listowny. Skarżący nie podjął najmniejszego wysiłku, aby upewnić się czy złożony wniosek na skrzynkę ePUAP został odczytany, również nie próbował ponownego złożenia wniosku czy ponaglenia odpowiedzi na złożony wniosek. W związku z tym skarga jest przedwczesna. Natomiast Gmina Biblioteka Publiczna mimo nielicznego składu personalnego odpowiedziała na złożony wniosek zaraz po doręczeniu wniosku przez listonosza. Podsumowując, w ocenie organu nie miała miejsce bezczynność organu z uwagi na niezależne od organu okoliczności (choroba jedynej osoby uprawnionej do udzielania informacji publicznej), nastąpiło niezwłoczne udzielenie informacji skarżącemu w najbliższym możliwym terminie przez organ, wnioskodawca nie wystąpił z jakimkolwiek ponagleniem do organu, co oznacza, że w ocenie organu nie nastąpiło jakiekolwiek naruszenie prawa w tej sprawie. W związku z tym skarga powinna zostać oddalona jako całkowicie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu M.C., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – zwana dalej "ustawą", żądanej przez niego w piśmie z 4 września 2019 r. informacji dotyczącej ilości osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk oraz formy zatrudnienia. Oczywistym jest, że wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez Sąd. Następnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ww. ustawy wskazuje, w szczególności, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, obejmująca informacje o jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania publiczne w zakresie ich statusu prawnego lub formy prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, dysponowanym majątkiem, trybie działania jednostek organizacyjnych, treści i postaci dokumentów urzędowych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że taką jednostką organizacyjna wykonującą zadania publicznego samorządu gminnego jest także publiczna biblioteka gminna. Wynika to wprost z art. 18 i 19 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1479.). Każda gmina ma obowiązek utworzenia przynajmniej jednej biblioteki publicznej, poprzez którą następuje zaspokajanie potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Oznacza to, że dana osoba będąca dyrektorem biblioteki publicznej w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem taką jednostką organizacyjną jak biblioteka publiczna ma obowiązek udostępniania informacji publicznej, o której ma wiedzę lub pozostającej w jej dyspozycji. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Gminna Biblioteka Publiczna jest samorządową instytucją kultury realizującą zadania publiczne w zakresie ww. ustawy o bibliotekach, jak również ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.). Problematyka związana z obowiązkiem udostępniania różnorodnych informacji obejmujących działalność bibliotek publicznych była już wielokrotnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 724/14, opub. w LEX nr 1666126; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 302/14, opub. w LEX nr 1682991; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl, opub. w LEX nr 1526884; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 291/14, opub. w LEX nr 1601246; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 59/14, opub. w LEX nr 1601591; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, opub. w LEX nr 1497985; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 79/13, opub. w LEX nr 1374067). Powyższe wyczerpuje temat, niesporny między stronami, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że zakres informacji, o jaki wnioskował skarżący, winien być zaliczony do kategorii informacji publicznej. Dla przypomnienia, skarżący w swoim wniosku z daty 4 września 2019 r. zawarł prośbę o podanie ilości osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk oraz formy zatrudnienia. Nie jest sporne między stronami, że informacje dotyczące ilości osób zatrudnionych z podaniem stanowiska i formy zatrudnienia pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowanych ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Rozważenia wymaga czy skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej w dniu 4 września 2019 r. na skrzynkę ePUAP (elektroniczna platforma usług administracji publicznej) organu stanowiło skuteczne wniesienie wniosku, zwłaszcza w świetle podniesionych przez organ okoliczności braku "uruchomienia" tej skrzynki w organie na dzień wystosowania wniosku. Art. 10 ust. 1 ustawy wskazuje, że informacja publiczna jest udostępniania na wniosek. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma jednak wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej) a w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ustalono, że za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami. Przede wszystkim więc obowiązkiem biblioteki publicznej, będącej jednostką budżetową gminy, było założenie i posiadanie elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP. Obowiązek ten znajduje podstawę w art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700), który wskazuje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 powołanej ustawy elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, a stosownie do art. 3 pkt 13 elektroniczna platforma usług administracji, tj. ePUAP, to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. System ePUAP, stanowi bezpieczne środowisko przekazywania dokumentów w ramach systemu, którego administratorem jest minister właściwy ds. informatyzacji - a przekazywanie danych i dokumentów odbywa się między kontami użytkowników tego systemu (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Elektroniczna skrzynka podawcza zapewnia, że proces przekazywania dokumentów, potwierdzeń ich przedłożenia i przesyłania potwierdzeń doręczenia odbywa się w bezpiecznym środowisku. Elektroniczna skrzynka podawcza nie jest kontem pocztowym, a pewnym kompleksowym, konfigurowalnym podsystemem, posiadającym indywidualną, unikatową nazwę tworzoną przez podmiot zakładający konto na Epuap (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Wobec powyższego, brak elektronicznej skrzynki podawczej danego podmiotu lub jej nieobsługiwanie jest ewidentnym i niedającym się niczym usprawiedliwić naruszeniem prawa. Tym bardziej, że od grudnia 2013 r. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) jest wyposażona w niezbędne mechanizmy pozwalające na automatyczną instalację skrzynki oraz formularza pisma ogólnego, tworzącego się na podstawie wzoru (...) (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Wszelkie więc skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami np. poczty elektronicznej czy systemu ePuap nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, a więc na podmioty korzystające z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nie stanowi usprawiedliwienia organu brak obsługiwania ePUAP wskutek niezałożenia czy wadliwej organizacji działania poprzez umożliwienie obsługi jednej tylko osobie. Wadliwości te obciążają organ, a to oznacza, że skarżący skutecznie wniósł o udostępnienie informacji publicznej w dniu 4 września 2019 r. i nie ma znaczenia data zapoznania się organu z treścią wniosku dostarczonego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 15 ust. 2 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania – uwaga Sądu). Ustęp 2 powyższego artykułu stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 4 września 2019 r. i organ był zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd musi jednakże uwzględnić stan faktyczny z daty orzekania. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1979/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści odpowiedzi na skargę, którą skarżący otrzymał wynika, że wnioskowana informacja została udostępniona po wniesieniu skargi. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej nie pozostawał już w bezczynności. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie w rozpatrywanej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zatem do art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa – pkt 2 sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę bezsporną okoliczność, że organ uczynił zadość żądaniu skarżącego w piśmie z 8 października 2019 r.. Wprawdzie wskazany w ustawie czternastodniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej upłynął w dniu 18 września 2019 r., jednakże Sąd uwzględnił fakt, że organ przesłał informację niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność. W tej sytuacji nie można zdaniem Sądu postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz.265) oraz zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.