VII SA/Wa 1747/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E S i K S na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku E S i K S, reprezentowanych przez adwokata J L, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...], odmówił wszczęcia, na wniosek E S i K S, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], nakazującą E S i K S rozbiórkę trzeciego, czwartego, piątego i szóstego piętra budynku usługowo-hotelowego "[...]" na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W stosunku do ww. rozstrzygnięcia E S i K S, reprezentowane przez adwokata J L, złożyły w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając ww. wniosek miał na uwadze art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w sprawie zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie lub nie podlega ona załatwieniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1872/16). Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16). Tymczasem kwestionowana decyzja była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2993/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E S i K S na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r., zaś wyrokiem z 13 grudnia 2018 r" sygn. akt II OSK 806/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wnioskodawczyń od powyższego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestia zakresu obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu była rozpatrywana w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nie występuje zatem sytuacja, w której Sąd nie wiedział o istnieniu okoliczności, które mogłyby - choćby teoretycznie - stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Formułowane w tym kontekście zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto, dotyczą zarzutów kierowanych względem postępowania egzekucyjnego, które nie może mieć wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na powyższą decyzję organu wojewódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, to stwierdzić należy, że Sądy nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, w szczególności nie uznały za taki powód okoliczności podnoszonych przez skarżące we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Odmienne stanowisko byłoby równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie i stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ma ten skutek, że staje się ona prawomocna i nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2084/13). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok -przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zarzut nieważności mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku, tj. że wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosły E S i K S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły, że wbrew stanowisku organu okoliczność podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji została ujawniona dopiero przy cyt. "sformułowaniu założeń SIWZ w 2019 r." i nie była znana żadnej ze stron postępowania, w tym żadnemu z kolejnych sądów rozpoznających skargi na wcześniejszych etapach. Skarżące dochodziły uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia tego organu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przepisami. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z [...] września 2019 r., przedłożonym przez pełnomocnika E S adw. J P L. Wskazano w szczególności, że przedmiotowa decyzja rozbiórkowa pozostaje w konflikcie, jak chodzi o zakres rozbiórki, z inną decyzją tego organu z [...] września 2002r., nr[...]. Ponadto, poza wiedzą sądów orzekających w sprawie była nie przedstawiona przez organ decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 1998r., legalizująca samowolę budowlaną, przedmiotowy w sprawie budynek. Strony nie były świadome doniosłości jej znaczenia dlatego też wcześniej nie powoływały się na nią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów. Zarzuty skarżących nie są uzasadnione. Sąd kontrolował orzeczenie wydane w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi - gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmówiono wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Decyzji, która była przedmiotem sądowej kontroli w stosownym, szczegółowo opisanym powyżej postępowaniu. Sądy obu instancji nie dostrzegły wad uzasadniających uchylenie tej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 468/07 - podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. - ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są związane faktem i treścią orzeczenia, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Prawomocność wyroku sądowego, obowiązująca erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wynika zaś, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Oddalając skargę Sąd miał na uwadze, że organ nie może dokonywać innych ocen, od przyjętych już przez sąd w prawomocnym wyroku. Stoi temu na przeszkodzie ww. art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powtórzmy - wcześniejsza sądowa kontrola decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, zamknęła organowi administracji możliwość uruchomienia postępowania z tego wniosku. Ponowna merytoryczna kontrola decyzji rozbiórkowej, tym razem we wnioskowanym trybie postępowania nieważnościowego, wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej - materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedziały się już sądy. Sąd zauważa, że stanowisko skarżących ewoluowało w toku niniejszego postępowania. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze skierowanej do Sądu, powoływano się na kolizję rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej ww. wnioskiem z opisaną wyżej decyzją z [...] września 2002r. Następnie, dopiero w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego, przywołano dodatkowo tezę o pominięciu ww. decyzji z 1998r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie badając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdził, że kwestia zakresu obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu była rozpatrywana w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sądy obu instancji wiedziały o istnieniu okoliczności, które potencjalnie mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. nie dopatrzyły się jednak naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, w szczególności nie uznały za taki powód okoliczności podnoszonych przez skarżące we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Sąd zwraca uwagę także na to, że uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018r., II OSK 806/18 stwierdzono cyt. " adresatki decyzji rozbiórkowej przyjęły strategię procesową skierowaną na niedopuszczenie jak najdłużej do wydania prawomocnego wyroku w odniesieniu do decyzji rozbiórkowej". W tym kontekście formułowanie obecnie tezy o pominięciu, przez sądy obu instancji badające decyzję rozbiórkową, decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1989r., nr [...] stanowi li tylko kontynuację strategii stron, tym razem zmierzającej do uniemożliwienia wykonania decyzji rozbiórkowej, przez jej wyeliminowanie. Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. z 13 grudnia 2018r., wyroku wskazał jednoznacznie - w dacie wydania decyzji rozbiórkowej tj. [...] listopada 2015r., materialnoprawna przesłanka legalizacji samowoli budowlanej w ramach postępowania o nakazanie rozbiórki (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) nie była spełniona. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1325). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.