II SA/Rz 1192/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a.". Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], uwzględniając żądanie AJ i KJ, wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 79/1 położoną w [...], stanowiącą własność wnioskodawców, a działką nr 76/5, stanowiącą własność MJ i JG. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r. JG zwróciła się do organu o zwrot kosztów poniesionych przez nią w opisywanej sprawie w kwocie 458,49 zł, związanych z kosztami przejazdu skarżącej na trasie [...] oraz kosztami korespondencji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu działek nr 79/1 i 76/5 położonych w [...], wskazując, że granica pomiędzy ww. nieruchomościami przebiega zgodnie z protokołem granicznym sporządzonym w dniu 11 lutego 2019 r., załączonym do operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ODGiK w [...] w dniu [...] marca 2019 r. pod nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 262 § 1 ust. 2, art. 263 § 1 i art. 264 K.p.a., Burmistrz Miasta i Gminy [...]: 1. ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 2 500 zł; 2. zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia poniesionych kosztów postępowania: – AJ i KJ, jako właścicieli działki nr 79/1 do uiszczenia kwoty 1 250 zł, – JG (dalej: "skarżącą"), posiadającej udział 6/8 we własności działki nr 76/5, do uiszczenia kwoty 937,50 zł, – MJ, posiadającej udział 2/8 we własności działki nr 76/5, do uiszczenia kwoty 312,50 zł, 3. ustalił dla stron termin uiszczenia kosztów na 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; 4. wskazał numer rachunku bankowego, na który należy uiścić ww. należności; 5. odmówił ustalenia zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą w kwocie 458 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że do czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wnioskowanymi działkami upoważnił geodetę AC, z którym podpisał umowę na kwotę 2 500 zł. Burmistrz podniósł, że interes prawny w ustabilizowaniu granicy pomiędzy działkami mają obydwie strony postępowania rozgraniczeniowego, wobec czego koszty postępowania winny zostać rozdzielone po połowie. Jak bowiem wynika z uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma również art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. Mając na uwadze powyższe, kwota 2 500 zł, stanowiąca wynagrodzenie geodety została podzielona po połowie na rzecz właścicieli działek podlegających rozgraniczeniu, a w odniesieniu do współwłaścicieli działki nr 76/5 – podzielona dodatkowo proporcjonalnie do udziałów w prawie własności nieruchomości. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zwrot kosztów poniesionych przez nią w sprawie organ podał, że wydatki wskazane przez skarżącą nie stanowią kosztów postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. Skoro zaś skarżąca nie została wezwana przez organ od osobistego stawiennictwa, to brak było podstaw do uwzględnienia zgłoszonego przez nią żądania. We wniesionym zażaleniu skarżąca podniosła, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione na żądanie wnioskodawców – AJ KJ, a zatem winni oni zostać obciążeni kosztami w pełnej wysokości. Skarżąca podkreśliła, że nie wnosiła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, stąd obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania narusza podstawowe zasady prawa i sprawiedliwości społecznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty obciążają strony rozgraniczanych nieruchomości, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 152 Kodeksu cywilnego. Ponadto w ocenie Kolegium bez wpływ na rozstrzygniecie sprawy ustalenia kosztów postępowania pozostaje fakt, że w toku postępowania granicę ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istoty bowiem jest fakt prowadzenia postępowania oraz spór jaki zaistniał między stronami. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JG wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że pomiędzy skarżącą a wnioskodawcami postępowania rozgraniczeniowego zaistniał spór graniczny, a w konsekwencji, że każda ze stron postępowania posiadała interes prawny w jego zakończeniu. Skarżąca podniosła, że ogrodzenie zrealizowane przez jej rodziców stanowiło od lat 1960-tych stabilną granicę pomiędzy działkami nr 79/1 i 76/5, a ona sama nie była inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie strony skarżącej, obciążenie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego zostało dokonane bez wyważenia interesów stron postępowania. Skarżąca w wyniku rozgraniczenia utraciła bowiem część nieruchomości i obecnie musi jeszcze ponieść część kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz ustalenia zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą. Zaznaczyć należy, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie była kwestionowana. Sporne jest jedynie określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia, względnie sposobu podziału tych kosztów. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, zaś w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). Zgodnie bowiem z art. 152 K.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15). W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m.in. w wyroku WSA w Łodzi z 15.03.2018 r. III SA/Łd 1202/17, w wyroku WSA w Krakowie z 16.01.2018 r. III SA/Kr 632/17, w wyroku WSA w Gliwicach z 6.06. 2014 r. II SA/GI 180/14). Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zainicjowane przez wnioskodawcę postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr 76/5, objętej decyzją rozgraniczeniową Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Ponieważ są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Taki sposób podziału kosztów postępowania jest również zgodny z treścią przytoczonej już uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Zdaniem NSA twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Zasadnie uznał zatem organ I instancji, a organ odwoławczy słusznie podzielił tę konstatację, że w realiach niniejszej sprawy koszty postępowania rozgraniczeniowego winny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości, proporcjonalnie do udziałów w przysługującym im prawie własności. Organy nie naruszyły przy tym art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 K.p.a., gdyż w świetle wyżej poczynionych rozważań, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione również w interesie skarżącego, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Również zasadnie uznano, że koszty poniesione przez skarżącą, związane z opłaceniem korespondencji oraz kosztem przejazdu z [...] do Nowej [...], nie stanowią kosztów postepowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. i w konsekwencji, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania wnioskodawców do zwrotu tych kosztów na rzecz skarżącej. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną