II SA/Ol 184/18

Dnia 24 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Parafii A, J. Ż., J. G. i B. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]"., Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej operatora A, na działce nr "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym K., gm. D., do czasu ustalenia następców prawnych po J. M., zmarłym przed wszczęciem postępowania, po którym w skład spadku wchodzi nieruchomość położona w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). W wyniku rozpatrzenia zażalenia spółki A, postanowieniem z dnia "[...]"r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji po raz trzeci zawiesił postępowania, pomimo rozstrzygnięć kasacyjnych SKO. Organ II instancji stwierdził, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uprzednich postanowieniach kasacyjnych. Wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. SKO wskazało, że postępowanie zostało zawieszone z powodu śmierci jednej ze stron postępowania, która nastąpiła około 6 lat przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji stwierdził, że śmierć strony nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro ustawodawca przewidział w takiej sytuacji odrębną podstawę prawną. Podzielił stanowisko pełnomocnika spółki, że skoro organ I instancji ustalił spadkobierców po zmarłym J. M., to im winien zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, nie zaś czekać na postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Podkreślono, że na gruncie przepisów k.p.a. żaden przepis nie statuuje obowiązku wylegitymowania się przez następców prawnych osoby zmarłej postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tym bardziej, że krąg spadkobierców jest organowi znany, a spadkodawca nie pozostawił testamentu. Kolegium wyjaśniło, iż nie może orzec co do istoty o podjęciu postępowania, gdyż z chwilą uchylenia postanowienia o zawieszeniu brak jest podstaw do orzekania o podjęciu postępowania, które nie zostało zawieszone. Natomiast obowiązkiem organu I instancji jest kontynuowanie postępowania. Powyższe postanowienie organu II instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Parafię Rzymskokatolicką, J. Ż., J. G. i B. Ż. Skarżący domagali się uchylenie postanowienia kasacyjnego, zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że "śmierć strony nie jest zagadnieniem wstępnym", skoro ustawodawca przewidział w takiej sytuacji odrębną podstawę prawną, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeśli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy spadkodawca pozostawił testament oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z przyjęciem, że organowi znany jest krąg spadkobierców a spadkodawca nie pozostawił testamentu; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak przekonującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi Kolegium kierowało się przy wydawaniu decyzji. W uzasadnieniu skarżący wywiedli, że Kolegium błędnie rozpatrywało śmierć strony jako zagadnienie wstępne. Tymczasem organ I instancji zawiesił postępowanie nie z uwagi na śmierć strony, a z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców zmarłej osoby, w celu zapewnienia im udziału w sprawie. Z uwagi na to, że ustalenie spadkobierców nie należy do organu administracji a do sądu powszechnego, to organ słusznie zawiesił postępowanie, kierując do właściwego sądu stosowny wniosek. Zawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym, skierowane wyłącznie do ustalonych przez organ spokrewnionych ze zmarłym osób, naruszyłoby podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności zaś dlatego, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji jednoznacznie wynika, że jedna z osób będąca w kręgu spadkobierców nie żyje, a jej spadkobiercy nie są organowi znani. Skarżący zarzucili, że bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń, w zaskarżonym postanowieniu wskazano, iż spadkodawca nie pozostawił testamentu. Z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku ustalono, że spadkodawca testament pozostawił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania również z uwagi na to, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Natomiast z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z akt sprawy wynika, że zmarły J. M. nie był właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja. Powyższe oznacza, iż tym bardziej brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, zatem bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej. W rozpatrywanym przypadku postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem spółki A z dnia 25 października 2016 r. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej operatora A, na działce nr "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym K., gm. D. Na wstępnym etapie postępowania obowiązkiem organu administracji publicznej jest co do zasady określenie podmiotów postępowania administracyjnego. Przez określenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy rozumieć ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, a więc stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z art. 10 k.p.a czynnego udziału w tym postępowaniu. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Zatem wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje art. 30 § 5 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Przepis ten dotyczy spadków, które otwarły się, a nie zgłosili się spadkobiercy w celu ich objęcia. Z bezspornych ustaleń organu I instancji wynika, że J. M. zmarł 21 listopada 2010 r., a więc blisko 6 lat przed zainicjowaniem niniejszego postępowania. W dniu 27 września 2017 r. organ I instancji uzyskał informację z Sądu Rejonowego, że w latach 2010-2017 nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłym J. M. Tym samym stosownie do art. 30 § 5 k.p.a. jako stronę należało uznać osobę sprawującą faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej (por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, wydanie 12 C.H. Beck, str. 211). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że współwłaścicielem działki "[...]" przy ul. "[...]" w K., która znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji jest syn J. M. – R. M., który zamieszkuje pod wskazanym adresem i organ I instancji skutecznie doręczał mu wszystkie pisma w sprawie, zapewniając tym samym udział w postępowaniu. Niezależnie od powyższego słusznie dostrzegł organ II instancji w odpowiedzi na skargę, w celu wzmocnienia argumentacji zaskarżonego postanowienia, że na zasadzie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jest to przepis szczególny w rozumieniu art. 49 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 49 § 2 k.p.a. zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy te wprowadzają domniemanie prawne, że wszystkie inne podmioty mające interes prawny, prócz inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zostały skutecznie zawiadomione o wszczęciu postępowania i miały możliwość wzięcia w nim udziału. W konsekwencji tych przepisów organ musi rozważać status innych podmiotów, prócz tych wyszczególnionych, dopiero, gdy zrealizują swoje prawa strony, np. wniosą środek zaskarżenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Brak jest więc podstaw do wstrzymywania rozpatrzenia wniosku inwestora. Organ I instancji sam wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. M., podając, że nie pozostawił on testamentu i wskazując uczestników tego postępowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, z przyczyn podanych powyżej, nie stanowi prejudykatu w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, podając w zaskarżonym postanowieniu motywy podjętego rozstrzygnięcie, obrazujące tok myślowy organu. Dlatego nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.