II OSK 1280/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 756/19 w sprawie ze skargi J. D. i J. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 26 marca 2012 r. nr XXIV/148/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B – Darłówko Zachodnie położonej na obszarze Gminy Miasto Darłowo – obszar B2 oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 756/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę J. D. i J. D. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie (dalej: "Rada") z dnia 26 marca 2012 r. nr XXIV/148/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B – Darłówko Zachodnie położonej na obszarze Gminy Miasto Darłowo – obszar B2 (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. D. i J. D., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw ku jej uwzględnieniu; naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo tego, że organ przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne i bezprawnie ograniczył przysługujące skarżącym prawo własności; naruszenie prawa materialnego poprzez jego bledną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość stanowiąca własność skarżących kasacyjnie i oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia; naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi, pomimo tego, że treść uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuzasadniony oraz nieadekwatny, poprzez całkowite wyłączenie możliwości zabudowy i zagospodarowania, ogranicza przysługujące skarżącym kasacyjnie prawo własności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie złożonej w niniejszej sprawie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. 3. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzuty nie zostały w ogóle uzasadnione i z tego powodu nie poddają się kontroli kasacyjnej. Za uzasadnienie tych zarzutów nie można w każdym razie uznać ogólnikowego stwierdzenia, że przepisy te zostały naruszone "poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw ku jej uwzględnieniu". W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem kasatora jest nie tylko przywołanie naruszonego przepisu, ale również przedstawienie uzasadnienia tego zarzutu, czyli przedstawienie argumentów jurydycznych, które w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu prawa przez sąd pierwszej instancji. Brak przedstawienia takiej argumentacji w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się meriti do danego zarzutu, co z kolei prowadzi do jego nieskuteczności (por. np. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 60/21 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zwrócić uwagę, że art. 146 § 1 p.p.s.a. w ogóle nie dotyczy orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy. 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, przeznaczając w Planie Miejscowym działkę skarżących nr [...], położoną w Darłowie, w całości pod tereny zieleni leśnej i wydmowej. 4.6. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy przede wszystkim przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście, w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, wskazać, że działka nr [...] nie była, przed dniem podjęcia Uchwały, wykorzystywana na cele w postaci usług obsługi plaży. Teren ten stanowił grunt niezabudowany, częściowo pokryty roślinnością. Po drugie, w chwili zakupu przedmiotowej działki przez skarżących (28 kwietnia 2000 r.), decyzja o warunkach zabudowy, wydana przez Burmistrza Miasta Darłowo 29 czerwca 1999 r. na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, na którą powołują się skarżący, już nie obowiązywała (zob. pkt 7 tej decyzji – k. 12 akt). Po trzecie, wedle tej decyzji, wydanej w oparciu o uchwałę nr III/9/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy Darłowo z 30 września 1988 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Darłowo, tylko niewielka część działki została przeznaczona pod budowę pawilonu jednokondygnacyjnego pod usługi nieuciążliwe związane z obsługą plaży. Po czwarte, działka nr [...] o ogólnej powierzchni 0,2707 ha, była we wspomnianym planie miejscowym z 30 września 1988 r., jak wynika z materiałów dołączonych do skargi (k. 9 i 15 akt), przeznaczona tylko w części obejmującej obszar 0,08 ha pod zespół obsługi plaży (B.37.U), zaś w pozostałej części pod tereny wydm i zieleni wydmowej (B.63.ZW i B.64.ZW). Po piąte, plan miejscowy z 30 września 1988 r. utracił moc po 31 grudnia 2003 r. (zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Po szóste, w chwili przyjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego dla działki nr [...] obowiązywał plan miejscowy przyjęty na mocy uchwały Rady Miejskiej w Darłowie z 6 lutego 2007 r. nr IV/32/07. Zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy kontynuuje przeznaczenie działki nr [...] przyjęte w uchwale z 6 lutego 2007 r. nr IV/32/07 (pod tereny zieleni leśnej i wydmowej) – zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia w zasadniczym zakresie, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zauważyć, że powołany w skardze kasacyjnej art. 10 u.p.z.p. nie dotyczy planu miejscowego, ale studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po siódme, z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie prac planistycznych skarżący wnosili uwagi do projektu planu miejscowego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 418/15; wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16, CBOSA). Po ósme, najistotniejszą przesłanką uzasadniającą tak dalekie ograniczenie prawa własności skarżących na mocy kwestionowanej uchwały jest położenie i dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr [...]. Otóż teren ten stanowi obszar lasów i wydm, co uzasadniania, w świetle zasad ochrony środowiska, w tym zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wyłączenie tego terenu spod zabudowy oraz zachowanie jego dotychczasowego stanu zagospodarowania. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.