II OSK 1410/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 757/19 o odrzuceniu skargi G. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: B., B., D., K., T. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 stycznia 2020 r., II SA/Gd 757/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę G. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: B., B., D., K., T. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż przed tutejszym Sądem toczyła się już sprawa ze skargi grupy mieszkańców, w tym G. S., na tę samą uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Sprawa z tej skargi o sygn. akt II SA/Gd 84/16 została zakończona wyrokiem stwierdzającym nieważność uchwały w zakresie działek stanowiących własność skarżących, w tym m.in. działki G. S. o nr [...], zaś w pozostałym zakresie sąd skargę odrzucił, uznając, że interes prawny skarżących nie został naruszony. Z treści wskazanego orzeczenia wynika, że wnosząc w lutym 2016 r. skargę na tę samą uchwałę, skarżący, w tym G. S., w dniu 7 grudnia 2015 r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą nr [...]. Mając to na uwadze Sąd uznał, że skarżąca, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., spełniła wymogi formalne zaskarżenia wskazanej uchwały, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 7 grudnia 2015 r. i od tej daty nastąpił bieg terminu do wniesienia skargi. W tej sytuacji ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 września 2019 r. w odniesieniu do tej samej uchwały nie mogło mieć znaczenia dla zachowania terminu do wniesienia skargi. Należy bowiem zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 227/13, dostępne w CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie mogła zatem skutecznie ponowić czynności procesowej i tym samym zachować uprawnienia do wniesienia skargi pomimo upływu terminu, którego bieg rozpoczął się w dniu 7 grudnia 2015 r. Wobec powyższego skargę G. S. Sąd uznał za wniesioną z uchybieniem terminu. Niezależnie od tego, niedopuszczalność rozpoznania niniejszej skargi wynika również z podstawy określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Jak zasadnie wskazała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę i co potwierdził Sąd, G. S. wraz z pozostałymi mieszkańcami gminy zakwestionowali uchwałę Rady Gminy K. z [...] listopada 2015 r., nr [...] i sprawa z ich skargi pod sygnaturą II SA/Gd 84/16 została rozstrzygnięta wyrokiem z 28 lutego 2017 r. Natomiast skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1544/17, co oznacza, że sprawa ta została prawomocnie zakończona. Należy przy tym wyjaśnić, że w opisanym wyroku Sąd wyeliminował z obrotu prawnego przepisy planu miejscowego, które naruszają interes prawny m.in. G. S., a którego granice wyznacza przysługujące jej prawo własności do działki nr [...] objętej postanowieniami uchwały regulującymi przeznaczenie i zasady zagospodarowania tego terenu. Co do pozostałych postanowień planu, tj. niedotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania gruntów należących do skarżących, Sąd stwierdził, że nie naruszają one ich interesu prawnego w ww. rozumieniu, a zatem skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu. Oznacza to, że kontrola legalności przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim skarżącej G. S. przysługuje interes prawny, została prawomocnie, merytorycznie rozstrzygnięta, a zapisy uchwały, które ten interes naruszają i ograniczają jej uprawnienia w wykonywaniu prawa własności do działki nr [...] zostały usunięte. To wszystko oznacza zatem, że w niniejszej sprawie zachodzi stan uniemożliwiający rozpoznanie skargi tego samego podmiotu na tą samą uchwałę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 4 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła G. S., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 101 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni tych przepisów poprzez: a) uznanie, iż wynika z nich całkowity, bezwzględny zakaz ponownego złożenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wypadku uprzedniego rozpoznania merytorycznego oraz oddalenia przez sąd administracyjny wcześniejszej skargi, w szczególności, iż: b) ponownej skargi nie może złożyć osoba, która sformułowała uprzednio rozpatrzoną i objętą oddaleniem skargę, nawet w sytuacji ujawnienia się nowych okoliczności kształtujących indywidualny interes prawny takiej osoby do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także w sytuacji, gdy nowa skarga dotyczy odmiennego zakresu niż skarga uprzednio rozpoznana i oddalona mocą wyroku sądu, a w konsekwencji w uznaniu, iż: c) wniesienie ponownej skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte jest hipotezą art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a: d) złożona koleina skarga podlega odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w związku z zaistnieniem res iudicatae, która to wykładnia Sądu I instancji skutkowała odrzuceniem skargi G. S. w następstwie uznania, iż zachodzi powaga rzeczy osądzonej, przede wszystkim tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy uprzednią merytorycznie rozpoznaną skargą skarżącej oraz innych osób, będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Gd 84/16 oraz II OSK 1544/17; 2. art. 101 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni tych przepisów wyrażającej się w: a) uznaniu przez Sąd I instancji, iż w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zachodzi bezwzględna niemożność złożenia ponownej skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji uprzedniego rozpoznania wcześniejszej skargi, b) uznaniu, że w świetle łącznej wykładni art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 2 p.p.s.a. bieg terminu do złożenia skargi na skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego rozpoczyna się nie dla nowej, kolejnej skargi, lecz dla skargi pierwotnej, uprzednio rozpoznanej, a finalnie, iż: c) nowa, kolejna skarga będzie każdorazowo uznawana nie tylko za niedopuszczalna w związku z res iudicatae, lecz także za skargę złożoną z uchybieniem terminu i objęta także sankcją odrzucenia na podstawie art. 58 § pkt 2 p.p.s.a., która to ocena Sądu I instancji ostatecznie skutkowała odrzuceniem skargi skarżącej w następstwie uznania, iż skarżąca nie mogła także zachować uprawnienia do wniesienia kolejnej skargi w związku z upływem terminu, którego bieg rozpoczął się w dniu 7 grudnia 2015 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż odrzucenie kolejnej skargi w oparciu o art. 101 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym może nastąpić tylko wtedy, jeżeli oddalenie wcześniejszej skargi nastąpiło w wyniku merytorycznych rozważań dotyczących zgodności zapisów zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, a nie rozważań, czy skarżący spełnił warunki określone w art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, która to sytuacja nie będzie miała miejsca w sytuacji, gdy skarga została oddalona z powodu braku legitymacji procesowej strony skarżącej. W ocenie strony skarżącej, w tej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające uznanie powagi rzeczy osądzonej albowiem uprzednie odrzucenie skargi G. S. w zakresie objętym kolejną nową skargą (tj. poza zakresem obejmującym działkę o nr [...] położoną w obrębie geodezyjnym K.), nastąpiło nie w wyniku merytorycznych rozważań dotyczących zgodności zapisów zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, lecz w następstwie uznania, iż skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy do zaskarżenia uchwały nr [...] w owym szerszym zakresie. Ponadto, kolejna skarga, mimo iż dotyczyła tego samego aktu prawa miejscowego oparta była na innych podstawach, nie objętych merytorycznym badaniem przez WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 84/16 oraz NSA w sprawie II OSK 1544/17. Wniesiona w tej sprawie skarga oparta jest na nowych okolicznościach kształtujących interes prawny skarżącej w stwierdzeniu nieważności wspomnianej uchwały w zakresie dotyczącym pozostałych obrębów geodezyjnych objętych przedmiotem uchwały Rady Gminy K. (tj. poza zakresem obejmującym działkę o nr [...]). W dniu 2 lipca 2019 r. (a więc już po dacie prawomocnego rozpoznania wcześniejszej skargi) Wójt Gminy K. wydał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżąca nie ma możliwości rozbudowy i gospodarowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] zgodnie określonymi warunkami zabudowy, a także zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem w związku z zapisami obowiązującymi w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego uchwalonego mocą uchwały nr [...] w zakresie nie objętym uprzednim stwierdzeniem nieważności, przewidującymi bezpośrednie sąsiedztwo działki nr [...] z działkami inwestycyjnymi oraz wprowadzającymi ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] w związku z realizowaną inwestycją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przypadku przyjęcia dopuszczalności nowej skargi w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ocena zachowania terminu do jej wniesienia powinna być przeprowadzona w odniesieniu do nowej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż działka skarżącej bezpośrednio graniczy z terenami objętymi planem miejscowym, co wpływa na możliwość jej zagospodarowania. Nie jest to nowa okoliczność, która pojawiła się po wydaniu wyroków przez sądy administracyjne. Plan dopuszcza na terenach sąsiednich lokalizację elektrowni wiatrowych, co może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, lecz nie wynikają one z treści samego planu, lecz z charakteru tych inwestycji i przepisów prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawą odrzucenia skargi przez Sąd I instancji w tej sprawie był przede wszystkim art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., II SA/Gd 84/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: B., B., D., K., T. w zakresie dotyczącym m.in. działki skarżącej G. S. nr [...] i w pozostałym zakresie odrzucił jej skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a., uznając, że interes prawny skarżącej nie został naruszony poprzez ustalenia planu inne niż te dotyczące działki nr [...]. Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 1544/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W skardze z dnia 6 listopada 2019 r. na tę samą uchwałę skarżąca nie wskazała, w jakim zakresie zaskarża tę uchwałę ani na czym polega naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Powołała się jedynie na skierowane do Rady Gminy K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 września 2019 r., z którego wynika, iż jej interes prawny został naruszony, gdyż będąca jej własnością działka nr [...] - zgodnie z ustaleniami planu - będzie sąsiadować z terenami, na których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., II SA/Gd 84/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie dotyczącym m.in. działki skarżącej G. S. nr [...]. W odniesieniu do ustaleń planu dotyczących działki nr [...] istnieje więc powaga rzeczy osądzonej, a ustalenia planu dotyczące tej nieruchomości zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zatem kolejna skarga, w której skarżący domaga się przeprowadzenia kontroli sądowej tej samej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jej ustaleń dotyczących tej samej nieruchomości jest niedopuszczalna i prawidłowo została odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie 2 wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., II SA/Gd 84/16 odrzucił skargę m.in. G. S. w pozostałym zakresie z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r. Jednym z przepisów szczególnych, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego przez podmiot wnoszący skargę na uchwałę podjętą przez radę gminy. Podkreślenia wymaga, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy został on naruszony ma charakter merytoryczny, a nie formalny. Przed wejściem w życie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sądy administracyjne oddalały skargę w przypadku uznania, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero od dnia 15 sierpnia 2015 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepis dający wyraźną podstawę do odrzucenia skargi z tego względu. Odrzucenie to powinno jednak zostać poprzedzone merytoryczną oceną naruszenia interesu prawnego skarżącego zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, w przypadku odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stronie przysługuje też bardziej sformalizowany środek odwoławczy jakim jest skarga kasacyjna (art. 174 § 1 p.p.s.a.). Postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie ma powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), lecz ponowna skarga wniesiona przez ten sam podmiot, powołujący się na ten sam interes prawny, co do istnienia i naruszenia którego wypowiedział się już prawomocnie sąd administracyjny jest również niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Strona nie może się kilkukrotnie domagać dokonania przez sąd administracyjny kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się na ten sam interes prawny, mający źródło w prawie własności tej samej nieruchomości, jeżeli sąd administracyjny już prawomocnym orzeczeniem stwierdził, że interes ten nie został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., II SA/Gd 84/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie jej ustaleń dotyczących działki nr [...], w zakresie pozostałych regulacji tej uchwały odrzucił skargę, stwierdzając, że nie naruszają one interesu prawnego skarżącej. Obecnie skarżąca wywodzi swój interes prawny również z prawa własności tej samej nieruchomości, twierdząc, że uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i kwestionując ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów sąsiednich, na których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych. Kwestia uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia faktu, iż interes prawny skarżącej ma swoje źródło w prawie własności nieruchomości (działka nr [...]) i prawie do jej zagospodarowania i zabudowy. To samo prawo było źródłem interesu prawnego skarżącej w poprzedniej sprawie sądowoadministracyjnej, również w zakresie ustaleń planu dotyczących działek sąsiednich. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest związane z realizacją tego prawa, a nie z jego istnieniem. Zatem należy uznać, że skarżąca powołuje się na naruszenie tego samego interesu prawnego, o braku którego orzekły już prawomocnie sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach. Z uwagi na powyższe jej skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 101 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miały w tej sprawie zastosowania, gdyż art. 101 ust. 2 ustawy dotyczy sytuacji, w której w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W tej sprawie kwestia braku naruszenia interesu prawnego skarżącej została rozstrzygnięta zawartym w wyroku postanowieniem o odrzuceniu skargi. Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że skoro Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna z powodu stanu powagi rzeczy osądzonej, to zbędne było badanie zachowania przez stronę warunków formalnych wniesienia skargi i terminu do jej wniesienia. To uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.