II SA/Ke 1143/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łopuszno z dnia 30 marca 2011 r. nr V/29/2011 w przedmiocie regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r. nr V/29/2011 Rada Gminy Łopuszno, powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., uchwaliła Regulamin Organizacyjny Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, stanowiący załącznik nr 1 do tego aktu (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łopuszno (§ 2), wskazując jednocześnie, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017r. poz. 1523 ze zm.) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały oraz określenie w jej § 3 terminu wejścia w życie z dniem podjęcia – podczas gdy uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego i obligatoryjnie podlegała obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym; - art. 9a ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 j.t.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 2 u.p.p.r., że "zespół jest powoływany na podstawie odrębnego zarządzenia Wójta Gminy Łopuszno"; - art. 9a ust. 6 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 1 ust. 3, iż pracami Zespołu kieruje jego Przewodniczący, wyznaczony w zarządzeniu, o którym mowa w ust. 2, który to zapis jest sprzeczny z treścią art. 9a ust. 6 u.p.p.r., zgodnie z którym Przewodniczący zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków; - art. 9a ust. 2, 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 załącznika Nr 1 do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego poprzez pominięcie obowiązkowego udziału w zespole interdyscyplinarnym przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz pominięcie możliwości udziału w zespole prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż kreślone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także zawężenie kręgu kuratorów sądowych biorących udział w zespole do udziału kuratora rodzinnego; - art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na powtórzeniu w § 3 załącznika do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a dotyczącego złożenia przez członków zespołu interdyscyplinarnego oświadczenia o zachowaniu poufności i informacji danych, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na określeniu w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu w przypadku, gdy nie wywiązuje się on ze swoich obowiązków, a przede wszystkim nie uczestniczy w pracach zespołu, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do określenia przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie trybu i sposobu ich odwołania; - art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie zadań zespołu interdyscyplinarnego w załączniku do uchwały § 5, 6 i w § 7 ust. 1 w drugiej części zapisu obejmującego zadania zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określania, albowiem zadania te wynikają wprost z zapisu art. 9b ust. 2 u.p.p.r., dodatkowo dokonanie modyfikacji treść zapisu ustawowego; - art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na powtórzeniu w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, w pierwszej części zapisu, że "zespół interdyscyplinarny spotyka się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", podczas gdy z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wynika, iż "posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego; - art. 9a ust. 9 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do chwały treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r., że "obsługę organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej", dodatkowo zaś dokonanie modyfikacji tego zapisu; - art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 7 ust. 3 załącznika do uchwały członków zespołu do zachowania tajności informacji przekazanych na spotkaniu zespołu, podczas gdy obowiązek zachowania poufności obowiązujący członków zespołu został określony w przepisie art. 9c u.p.p.r., dodatkowo zaś dokonanie modyfikacji treści zapisu stawowego; - art. 9c ust. 1 u.p.p.r w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały zespołu interdyscyplinarnego do przestrzegania polityki bezpieczeństwa danych osobowych, podczas gdy zasady przetwarzania danych osobowych zostały określone w art. 9e ust. 1 u.p.p.r., nadto poprzez odesłanie w tym zakresie do przepisów prawa bez ich konkretyzacji; - art. 9c ust. 1 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, że wszystkie działania interdyscyplinarne podejmowane będą po uzyskaniu zgody osób zainteresowanych na przetwarzanie danych osobowych, podczas gdy zapis ten jest sprzeczny z treścią przepisu art. 9c ust. 1 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że skarga jest bezprzedmiotowa. Zakwestionowana uchwała nie funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym z uwagi na uchylenie tego aktu przedstawioną w załączeniu uchwałą Rady Gminy w Łopusznie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXIV/209/2017. Podniesiono także, że uchwała została przekazana do organu nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 482/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie wskazując, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 3 uchwały Rady Gminy w Łopusznie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXIV/209/2017. Tym samym, w dniu wyrokowania zakwestionowany akt –nieopublikowany w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – nie pozostawał w obrocie prawnym. Uchwała ta zatem nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1194/19, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Okręgowego w Kielcach, uchylił ww. postanowienie tut. Sądu podnosząc, że umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego narusza art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu powołano się m.in. na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, i zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała w okresie 6 lat obowiązywania wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Jedynie stwierdzenie nieważności tego aktu przez Sąd pozbawia go mocy prawnej w całości ex tunc. Tym samym brak podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa, co uzasadniałoby umorzenie postępowania sądowego. Brak publikacji aktu w dzienniku urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Jak podniesiono w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 29 sierpnia 2019 r., a które to ustalenia nie zostały zakwestionowane w wyniku zaskarżenia tego postanowienia, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jakkolwiek bowiem w jej podstawie prawnej nie powołano przepisu art. 9a ust. 15 u.p.p.r., to treść uchwały pozwala przyjąć, że to właśnie ten przepis był w istocie podstawą prawną jej podjęcia. Wystarczy w tym miejscu powtórzyć, że zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r. o sygn. akt I OSK 1922/11). Zaskarżona uchwała jest kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu (por. m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2018r., sygn. IV SA/Po 707/18). Na powyższym zagadnieniu koncentrował się pierwszy z zarzutów skargi, w ramach którego Prokurator podnosił właśnie, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka powinna zostać opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), dalej jako "u.o.a.n.", ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi zatem warunek jego wejścia w życie oraz jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami u.o.a.n. W jej § 3 przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Z tego względu – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – należało stwierdzić nieważność tej uchwały w całości. Dla takiego rozstrzygnięcia nie ma przy tym znaczenia fakt, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona inną uchwałą. Należy tu odwołać się do wywodów zawartych w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1194/19. Jedynie stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc (z mocą wsteczną). Zaskarżona uchwała w okresie 6 lat obowiązywania (do czasu podjęcia kolejnej uchwały nr XXIV/209/2017 w dniu 28 marca 2017 r.) wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Z tych też względów, skoro zasadny okazał się – w odniesieniu do całości zaskarżonej uchwały – pierwszy z podniesionych w skardze, najdalej idący zarzut, powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, nie zachodziła potrzeba odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych, szczegółowych regulacji tego aktu. Ubocznie jedynie należy podnieść, że niezależnie od powyższego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości winien prowadzić także fakt niewyczerpania delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w części dotyczącej obowiązku określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W skarżonym regulaminie rada poprzestała bowiem na wskazaniu, przedstawiciele których instytucji wchodzą w skład zespołu, natomiast faktycznie w żaden sposób nie uregulowała tego, w jaki sposób mają być powołani członkowie (poza wskazaniem, że zespół jest powoływany na podstawie zarządzenia wójta, choć już z art. 9 ust. 2 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta), a więc przede wszystkim w jaki sposób dochodzi do tego, że konkretna osoba staje się członkiem zespołu. Niewyczerpanie zawartej w ustawie delegacji do podjęcia uchwały powoduje, że zdaniem Sądu taka uchwała, która nie zawiera koniecznych elementów, nie może funkcjonować w obrocie prawnym (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 498/19). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.