II SA/Ke 482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łopuszno z dnia 30 marca 2011r. nr V/29/2011 w przedmiocie regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r. nr V/29/2011 Rada Gminy Łopuszno – z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., uchwaliła Regulamin Organizacyjny Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, stanowiący załącznik nr 1 do tego aktu (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łopuszno (§ 2), wskazując jednocześnie, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Skargą z dnia 28 czerwca 2019 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Okręgowy w Kielcach zakwestionował w całości ww. uchwałę, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) oraz art. 42 ww. ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały oraz określenie w jej § 3 terminu wejścia w życie z dniem podjęcia – podczas gdy uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego i obligatoryjnie podlegała obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym, - art. 9a ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 j.t.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 2 u.p.p.r., iż "zespół jest powoływany na podstawie odrębnego zarządzenia Wójta Gminy Łopuszno", - art.9a ust.6 i art. 9a ust.15 u.p.p.r. w zw.art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 1 ust. 3, iż pracami Zespołu kieruje jego Przewodniczący, wyznaczony w zarządzeniu, o którym mowa w ust. 2, który to zapis jest sprzeczny z treścią art. 9a ust. 6 u.p.p.r., zgodnie z którym Przewodniczący zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków, - art. 9a ust. 2, 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 załącznika Nr 1 do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego poprzez pominięcie obowiązkowego udziału w zespole interdyscyplinarnym przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz pominięcie możliwości udziału w zespole prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż kreślone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także zawężenie kręgu kuratorów sądowych biorących udział w zespole do udziału kuratora rodzinnego, - art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na powtórzeniu w § 3 załącznika do uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a dotyczącego złożenia przez członków zespołu interdyscyplinarnego oświadczenia o zachowaniu poufności i informacji danych, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego, - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na określeniu w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu w przypadku, gdy nie wywiązuje się on ze swoich obowiązków, a przede wszystkim nie uczestniczy w pracach zespołu, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do określenia przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie trybu i sposobu ich odwołania, - art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie zadań zespołu interdyscyplinarnego w załączniku do uchwały § 5, 6 i w § 7 ust. 1 w drugiej części zapisu obejmującego zadania zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określania, albowiem zadania te wynikają wprost z zapisu art. 9b ust. 2 u.p.p.r., dodatkowo dokonanie modyfikacji treść zapisu ustawowego, - art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na powtórzeniu w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, w pierwszej części zapisu, iż "zespół interdyscyplinarny spotyka się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", podczas gdy z art. 9a ust. 15 u.p.p.r wynika, iż "posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz a trzy miesiące", dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego, - art. 9a ust. 9 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do chwały treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r., iż "obsługę organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej", dodatkowo zaś dokonanie modyfikacji tego zapisu, - art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 7 ust. 3 załącznika do uchwały członków zespołu do zachowania tajności informacji przekazanych na spotkaniu zespołu, podczas gdy obowiązek zachowania poufności obowiązujący członków zespołu został określony przepisie art. 9c ust. u.p.p.r., dodatkowo zaś dokonanie modyfikacji treści zapisu stawowego, - art. 9c ust. 1 u.p.p.r w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały zespołu interdyscyplinarnego do przestrzegania polityki bezpieczeństwa danych osobowych, podczas gdy zasady przetwarzania danych osobowych zostały określone w art. 9e ust. 1 u.p.p.r., nadto poprzez odesłanie w tym zakresie do przepisów prawa bez ich konkretyzacji, - art. 9c ust. 1 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, iż wszystkie działania interdyscyplinarne podejmowane będą po uzyskaniu zgody osób zainteresowanych na przetwarzanie danych osobowych, podczas gdy zapis ten jest sprzeczny z treścią przepisu art. 9c ust. 1 u.p.p.r. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że skarga jest bezprzedmiotowa. Zakwestionowana uchwała nie funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym z uwagi na uchylenie tego aktu uchwałą Rady Gminy w Łopusznie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXIV/209/2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jakkolwiek w jej podstawie prawnej nie powołano przepisu art. 9a ust. 15 u.p.p.r., to treść uchwały pozwala przyjąć, że to właśnie ten przepis był w istocie podstawą prawną jej podjęcia. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwalony w niniejszym przypadku regulamin określa skład zespołu interdyscyplinarnego oraz "tryb" jego działania. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. nie są rozstrzygnięciami indywidualnymi (określają dane identyfikujące adresata, a nie opis jego cech) i nie odnoszą się do konkretnego, jednokrotnego zachowania. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15, nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r., I OSK 1922/11). Zaskarżona uchwała jest kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu (por. m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2018r., sygn. IV SA/Po 707/18). Fakt, że uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, nie był kwestionowany przez strony. Skarżący Prokurator wprost wręcz wywodził, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taki winien podlegać opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Stosownie bowiem do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane. Przy czym nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co expressis verbis wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W zaskarżonej uchwale przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie została ona zatem ogłoszona w dzienniku urzędowym i nie zachowano wymaganego vacatio legis. Pomimo to Sąd uznał, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Istotnym bowiem w rozpatrywanym przypadku był niekwestionowany fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 3 uchwały Rady Gminy w Łopusznie z dnia 28 marca 2017r. nr XXIV/209/2017 (k. 24 akt sądowych). Tym samym w dniu wyrokowania zaskarżony akt nie pozostawał w obrocie prawnym. Wprawdzie zgodnie z ugruntowanym poglądem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Powyższy wyjątek od zasady, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przypadku jednak nie zachodzi. Uchwała - jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego - w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Brak w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powyższej konstytutywnej cechy ("ogłoszenia") aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie - skutkując odmową jej zastosowania (por. m.in. powołane wyżej postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2018r., sygn. IV SA/Po 707/18, a także postanowienia tego Sądu z dnia 30 sierpnia 2018r., sygn. IV SA/Po 585/18, z dnia 22 sierpnia 2017r., sygn. IV SA/Po 781/17, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. IV SA/Wa 261/18). Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, Sąd nie był władny badać zgodności z prawem postanowień merytorycznych uchwały.