II OSK 1852/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji Dziedzictwo Przyrodnicze z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1285/19 w sprawie ze skargi [...]z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1285/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 10 czerwca 2019 r. [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek Nadleśnictwa [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Zdaniem [...] Burmistrz, z uwagi na fakt, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, powinien wezwać [...] na podstawie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a ") do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego w udziale wnioskodawcy w postępowaniu. Burmistrz [...] natomiast pominął wniosek [...], a zatem pozbawił ją aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. W ocenie [...] organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] oraz dopuściło organizację społeczną - [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony. Następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. W ocenie Kolegium, Burmistrz wprawdzie pominął wniosek [...] i poinformował ją jedynie, po wydaniu decyzji, że postępowanie zostało umorzone z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednak okoliczność ta nie może stanowić wady nieważności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ta musi tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] w [...] wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. [...] zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.; zwanej dalej "u.o.i.o.ś.") i art. 31 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1285/19 oddalił skargę [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został rozpoznany przed jego zakończeniem czyli przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jest to zdaniem Sądu I instancji uchybienie kwalifikowane jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wyjaśnił Sąd I instancji z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zarówno art. 44 ust. 1 u.o.i.oś. jak i art. 31 § 1 k.p.a. mają charakter procesowy, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, tzn. takie, które przekładają się na wady materialnoprawne decyzji. Zalicza się do nich oczywiste naruszenie zasad ogólnych k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, jak np. naruszenie zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na brak zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...] w [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że uchybienie polegające na nierozpoznaniu wniosku Skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed jego zakończeniem, nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, z uwagi na to, że nie jest to wada tkwiąca w samej decyzji, a w postępowaniu, które poprzedziło jej wydanie; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że uchybienie polegające na pozbawieniu Skarżącej udziału w postępowaniu jest kwalifikowane jako przesłanka innego trybu nadzwyczajnego tj. przesłanka wznowienia postępowania, z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podczas gdy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że tryb postępowania wznowieniowego oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do organizacji społecznej, która nie może być stroną, a jedynie podmiotem na prawach strony. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] stwierdziła, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby przedmiotem postępowania nieważnościowego mogłyby być wyłącznie wady tkwiące w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które poprzedziło jej wydanie. W ocenie [...] możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na podjęcie decyzji i jej treść. Sąd I instancji wyrażając stanowisko, że zignorowanie wniosku [...] mogłoby być rozpatrywane ewentualnie na gruncie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pominął, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stosuje się do organizacji społecznych. Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, a pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest więc możliwe kwestionowanie przez [...] uchybienia w postaci nierozpoznania jej wniosku o udział w postępowaniu, poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania W ocenie [...] pominięcie jej wniosku przez Burmistrza oceniane powinno być w kontekście wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Burmistrz prowadząc postępowanie administracyjne, nie działał na podstawie przepisów prawa, bowiem arbitralnie uznał, że nie rozpatrzy wniosku [...] i wyda decyzję by uniemożliwić jej aktywne działanie w postępowaniu. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozbawia organizację społeczną możliwości jakiegokolwiek działania, mimo że miała podstawy by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, godzi w zasadę pogłębiana zaufania. Organ był także zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czego nie uczynił wydając chociażby postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, co mogłoby dać [...] prawo do złożenia zażalenia i dalszego kwestionowania stanowiska organu. W tym kontekście działanie organu jawi się także jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. [...] podkreśliła, że z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki naruszenia przepisów postępowania mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków nieprzestrzeganie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Do tych przypadków nieprzestrzegania zasad ogólnych Kodeksu, należy uznać całkowite pominięcie wniosku [...] o udział w postępowaniu, mimo, że organ administracji, zgodnie z zasadą praworządności i zasadą informowania stron, powinien przed wydaniem decyzji przedmiotowy wniosek rozpatrzeć i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów postępowania miało w ocenie [...] wpływ na treść decyzji bowiem udział [...] umożliwiłby przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie decyzji środowiskowych. Organ błędnie uznał, że budowa drogi leśnej o nawierzchni tłuczniowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko. Gdyby [...] uczestniczyła w postępowaniu, które zakończyło się umorzeniem, w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do sądu, miałaby możliwość kwestionowania błędnego stanowiska Burmistrza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]wniosło o jej oddalenie podzielając pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Naczelny Są Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny okoliczności nierozpoznania przez Burmistrza [...] wniosku [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, jakoby okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności z tego powodu, że stanowi ona przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, iż nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowanie oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania. Z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu, zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15, z 24 lipca 2018 r. II OSK 2132/16 oraz z 22 czerwca 2020 r. II OSK 37/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając stanowisko Kolegium, Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, iż to nie w przesłance niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu [...] upatrywała podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. W ocenie [...] o rażącym naruszeniu prawa świadczyć miało nierozpoznanie jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 44 u.o.i.o.ś. i art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Powyższego nie ocenił Sąd I instancji ograniczając się jedynie do wskazania, że okoliczności podnoszone przez [...] stanowią przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w orzecznictwie wskazuje się, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest możliwe na wniosek podmiotu działającego na prawach strony, jakim jest organizacja społeczna. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Nadto, wznowienia postępowania z tej przyczyny nie mogą żądać inne, niż sama strona, podmioty postępowania administracyjnego, które mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, tzn. organizacja społeczna i prokurator. Zasada dyspozycyjności ma znaczenie przesądzające także w sytuacji, gdy organizacja społeczna składa wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na to, że ona sama, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Pamiętać trzeba o tym, że organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 k.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki, wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z 17 czerwca 2008 r., II OSK 641/07, z 2 lipca 2014 r. II OSK 225/13, z 11 lipca 2014 r. II OSK 272/13, z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2548/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem autor skargi kasacyjnej podważa stanowisko Sądu I instancji, jakoby [...]była uprawniona do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...]. Zauważyć jednocześnie należy, że [...] dopatrywała się nieważności decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] maja 2019 r. również w rażącym naruszeniu zasad ogólnych postępowania. [...] podnosiła bowiem, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów polegającego na wydaniu decyzji kończącej postępowanie, bez uprzedniego rozpoznania wniosku [...], co w konsekwencji uniemożliwiło [...] zainicjowanie postępowania odwoławczego. Również tej okoliczności nie ocenił Sąd I instancji. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że tylko niektóre naruszenia procedury administracyjnej mogą być kwalifikowane jako rażące. Stanowisko to zgodne jest z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa się bowiem, że posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6- 11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony (por. wyroki NSA 3 października 2007 r. II OSK 1239/06, z 27 września 2009 r. II OSK 540/17, z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2619/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo jasnego stanowiska [...] Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji organu w powyżej wskazanym aspekcie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadne ocenił zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.