II SA/Rz 1264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 K.p.a. w pkt 1) ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 4 900 zł; w pkt 2) kosztami obciążył odpowiednio: M.P. właściciela działki nr 1660 i 1621 kwotą 2 450,00 zł i T.M. właściciela działki 1661 i 1622 kwotą 2 450,00 zł; 3) ustalił termin uiszczania kosztów do 7 dni od daty, w której postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu podał, że na wniosek M.P. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonych jako działka nr 1660 (własność M.P.) z działką sąsiednią nr 1661 (własność T.M.) od punktu wspólnego na trój miedzy działek 1660, 1661 oraz działką nr 1659 (stanowiącej własność Gminy i Miasta [...]) i działką nr 1621 własność M.P.) z działką nr 1622 (własność T.M.). Organ wyjaśnił, że w myśl art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 – "P.g.i.k.") czynności ustalenia przebiegu granic dokonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miast). Z czynności tych sporządza on dokumentację techniczną. Na mocy art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się m. in. koszty biegłych. W rozpoznawanej sprawie są to koszty sporządzenia przez geodetę dokumentacji. Za przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe i sporządzoną dokumentację geodeta pobrał wynagrodzenie w kwocie 4900 zł. Burmistrz powołując się na ww. przepisy i uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06 podał, że ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie ich właścicieli, w związku z tym każdy z nich powinien partycypować w kosztach rozgraniczenia. W tak ustalonym stanie organ uznał, że kosztami postępowania winni zostać obciążeni właściciele nieruchomości w stosunku do których przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe. Zażalenie na to postanowienie wniósł T.M.. Podniósł, że organ I instancji całkowicie pominął, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu o przebieg granicy. Jeżeli takiego sporu nie ma, to nie można automatycznie zakładać, że prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli. Wyjaśnił, że od zakupu przez niego działki kilkanaście lat temu granica była znana zarówno jemu jak i sąsiadowi. Nigdy nie kwestionował jej przebiegu. Była znana i zaznaczona w dokumentacji gminnej. Każde jej aktualizowanie dokonywane było przy użyciu "starych" mapek. Brak akceptacji przebiegu granicy przez M.P. nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia, że granica jest sporna. Jako krzywdzące uznał obciążanie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy nie ma interesu prawnego we wszczynaniu postępowania rozgraniczeniowego, a to tylko sąsiad ma wątpliwości co do przebiegu granicy. Dodatkowo jako nieuzasadnione uznał nakładanie na niego kosztów postępowania w sytuacji, gdy geodeta wyznaczył granicę według ostatniego spokojnego stanu posiadania, tak jak w dotychczasowej dokumentacji. Wskutek postępowania rozgraniczeniowego granica nie została zmieniona, przebiega tak jak dotychczas. Postępowanie to prowadzone było wyłącznie w interesie M.P. Końcowo zawnioskował o zwolnienie go od ponoszenia nałożonych kosztów z uwagi na sytuację życiową i materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 i 2 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w pkt 1) uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 2 i w tym miejscu orzekło, że kosztami postępowania o jakich mowa w pkt 1 zaskarżonego postanowienia obciąża się M.P.; w pkt 2) w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywiodło, że nie można obciążać kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy nie kwestionował przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie zainicjowane przez inną stronę, celem podważenia wcześniej ustalonego przebiegu granic. SKO podało, że T.M. nie kwestionował przebiegu dotychczasowych granic, nie był wnioskodawcą wszczętego w tej sprawie postępowania. Z tego względu, jak i ze względu na sytuację życiową i materialną wnoszącego zażalenie, zasadnym było obciążenie kosztami postępowania M.P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie złożył M.P. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. poprzez niezasadne nałożenie na niego całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy rozgraniczenie miało być przeprowadzone w interesie obydwu właścicieli nieruchomości, nie tylko w interesie skarżącego; - art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania, tym samym niezbadanie przez organ, mimo zachodzących przesłanek z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. wszystkich możliwych okoliczności rozstrzygnięcia sprawy. Przytaczając orzecznictwo Sądów administracyjnych i wskazując na uchwałę I OPS 5/06 skarżący wywiódł, że organ kosztami rozgraniczenia może obciążyć strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a więc nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice są sporne. W przypadku zaistnienia sporu granicznego nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Przekazanie na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.i.k. z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu, jest potwierdzeniem wystąpienia sporu o przebieg granicy. Skarżący podkreślił też, że interes o którym mowa w art. 262 § 1 K.p.a. oznacza interes prawny, który w sprawach o rozgraniczenie ma swoje umocowanie w art. 152 K.c. Właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia i koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 12167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym wysokość tych kosztów nie była kwestionowana. Sporne natomiast jest określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Wyjaśnić także należy, że rozgraniczanie nieruchomości uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) i obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym zastosowanie znajdzie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawach o rozgraniczenie. Próbę ich usunięcia podjął Naczelny Sąd Administracyjny w, powoływanej przez rozstrzygające w sprawie organy, uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przedmiotowej uchwale, w której NSA odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten znajduje bowiem wsparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Zgodnie bowiem z art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Podkreślić jednak należy, że w uchwale tej NSA dopuścił możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdził jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 369/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 575/16, wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 485/18). W tym kontekście wskazać trzeba, że organ jest w pełni uprawniony, by obciążyć strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku. Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych. Jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podyktowane podejmowanie tych czynności. Rozkład kosztów postępowania musi odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli – po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznym. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19). Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpił M.P.. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym dokonaniu ustalenia przebiegu granic przez geodetę, Burmistrz Gminy i Miasta [...] lipca 2019 r. wydał decyzję nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przed geodetą wyznaczonym do przeprowadzenia rozgraniczenia nie doszło do zawarcia ugody. Ponadto z nadesłanych akt bezspornie wynika, że M.P. w terminie 14 dni od doręczenia decyzji rozgraniczeniowej zażądał przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu w [...]. W ocenie Sądu fakt przekazania sprawy o rozgraniczenie Sądowi Rejonowemu w [...] może świadczyć o wystąpieniu sporu o przebieg granicy oraz, że istnieje obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granicy. Może zatem okazać się, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie T.M., a w konsekwencji także i on winien partycypować w kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Jak wyżej podkreślono, koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu wtedy, gdy następuje ustalenie prawidłowego przebiegu granicy i po ustaleniu w czyim interesie rzeczywiście koszty te zostały poniesione. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że koszty winny zostać poniesione wyłącznie przez stronę inicjującą postępowanie rozgraniczeniowe, bez dokonania oceny czy ustalenia przebiegu granicy nie nastąpiło także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej, było co najmniej przedwczesne. Rację ma Kolegium twierdząc, że powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA, jak i omówiony wyżej przepis art. 262 § 1 k.p.a., pozwalają na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego także wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości. Jednakże powyższe musi odbywać się po wyważeniu interesów każdej ze stron, rozważeniu czy w sprawie zaistniał spór graniczny, jak i dokonaniu ustaleń czy rozgraniczenie leżało również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionowała przebiegu granicy. Okoliczności te nie zostały przez organ odwoławczy wzięte pod uwagę. Na obecnym etapie postępowania nie można przyjąć, jak chce tego organ odwoławczy, że to wyłącznie skarżący odniósł korzyść z dokonanego rozgraniczenia. Powoduje to, że przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja jest niepełna i świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego, pomija wynikające z powołanej uchwały NSA możliwe sytuacje odmienne. Brak rozważenia indywidualnego interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Dlatego wnioski organu odwoławczego należało uznać za przedwczesne. W konsekwencji - w ocenie Sądu - organ odwoławczy naruszył również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy raz jeszcze rozważy interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawcy i uczestników postępowania), z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie, należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.