II SA/Wa 1933/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej Szef KAS) postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpoznaniu zażalenia A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej Dyrektor Izby) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby. Do wydania postanowienia Szefa KAS doszło w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] lutego 2019 r. A. K. (skarżący) wezwał Dyrektora Izby do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego. W uzasadnieniu wskazał, że jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby/pracy w KAS. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem NSA same propozycje nie rodzą skutków prawnych, rodzą je dopiero dalsze czynności prawne (przyjęcie propozycji lub jej odrzucenie), a rozstanie ze służbą powinno mieć formę decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Skarżący wyjaśnił, że otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjnoprawny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżący odwołał się do wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym sąd ten zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Wyraźnie też wskazał, że w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Jak podał skarżący, jego intencją jest umożliwienie mu poddania kontroli działań prawnych Dyrektora Izby, prowadzących do faktycznego zwolnienia ze służby, z zastrzeżeniem, że kwestionuje to zwolnienie w całości. Dyrektor Izby postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., działając w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego, uznając, że rozpoznawanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie takiego postępowania. Dyrektor Izby wyjaśnił, że A. K. nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Wskazał, że ustawa wprowadzająca KAS nie umożliwia weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym kwestii zasadności niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, odnoszącej się do złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący objął zażaleniem ww. postanowienie Dyrektora Izby, któremu zarzucił: - obrazę art. 61a § 1 Kpa. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżący w ogóle nie powinna być wydawana; - obrazę przepisów art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację osoby skarżącego; - nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu prawomocnego wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2316/18 i innych aktualnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących na obowiązek wystawienia przez dyrektorów izb administracji skarbowej decyzji administracyjnych wobec tzw. "wygaszonych" funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji pełnienia służby/pracy. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2019 r. Szef KAS stwierdził między innymi, że w rozpatrywanej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Szef KAS wyjaśnił, że skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], wobec czego, w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Mimo, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też odmowy jej przyjęcia w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby, to ww. wygaśnięcie nie stanowi zwolnienia ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jest jedynie zrównane z nim w skutkach. W myśl art. 170 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zdaniem Szefa KAS, z powołanych przepisów wynika, że w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy i w konsekwencji wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, nie została przewidziana forma decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej w trybie Kpa. Również treść przepisu art. 170 ust. 3 nie przewiduje, ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wygaśnięcie stosunku służbowego następuje bowiem ex lege, co tym samym wyklucza zakończenie stosunku służbowego poprzez wydanie odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tego stosunku, w tym decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Szef KAS stanął na stanowisku, że zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy na nowych warunkach i w konsekwencji wygaśnięcia jego stosunku służbowego, nie jest uruchamiany tryb administracyjny skutkujący koniecznością wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Skarżący objął ww. postanowienie Szefa KAS skargą do Sądu, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - obrazę przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w zw. z art. 144 Kpa. w zw. z art. 61a § 1 Kpa. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w [...]), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim samym stanie faktycznym nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych), w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby; - obrazę przepisów art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania jego osoby wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby i Szef KAS podtrzymują nie wydanie wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawiają skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji oraz stosują niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację jego osoby. Skarżący podniósł, że był zatrudniony w statusie administracyjnoprawnym i pozbawienie go tego statusu jest zwolnieniem ze służby. Podkreślił, że doszło do tego zwolnienia wbrew przepisom art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, albowiem pozbawiono go statusu funkcjonariusza, wbrew przesłankom ustawowym. Jest to naruszenie praw skarżącego. W myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji – ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Skarżący stanął na stanowisku, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie, iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Uznał, że brak wydania wobec jego osoby decyzji administracyjnej o zwolnieniu powoduje sytuację, gdy nie ma żadnej prawnej formuły odwołania się, jest pozbawiony prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej p.w. KAS), wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Kwestia podstawy prawnej do wydania w przypadku drugiego rozwiązania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W tej kwestii jednoznaczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojej uchwały podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19. I tak NSA zauważył, iż w takim przypadku "podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty". Warto też zwrócić uwagę, że NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 996/18, podkreślił, iż "w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS". Przedstawione poglądy prawne Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela i akceptuje. Wobec powyższego wydanie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej postanowienia z [...] lipca 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania – na podstawie art. 61a § 1 i § 2 Kpa. – w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa. Skarżący nie otrzymał bowiem ani propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, ani propozycji pracy. W tej sytuacji z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunek służbowy skarżącego wygasł. Żądanie skarżącego z 6 lutego 2019 r. skierowane do Dyrektora Izby wzywające organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia stosunku służbowego (zwolnienia ze służby) powinno zatem być załatwione w oparciu o przepisy art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Warto w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS jest konsekwencją określonego zachowania organu, polegającego na nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. To zdarzenie prawne, jak uznał NSA, ustawa nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3), które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Krajowej Administracji Skarbowej będą zobligowane uwzględnić poglądy prawne przedstawione w niniejszym wyroku, a także w przywołanej uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.