II SA/Gd 541/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr VI/85/2019 z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [..], obręb ewidencyjny P., gmina P., domagając się stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a tego aktu (prawidłowa redakcja zaskarżonego przepisu: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zakresie zakazu lokalizacji budowli wyższych niż 15 m w związku z inwestycją skarżącej. Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g., w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.), dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 8 planu miejscowego, poprzez wprowadzenie ograniczanie, z naruszeniem przepisów o zasadach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego jedynym celem jest uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi naruszenie władztwa planistycznego. Jak wskazała strona skarżąca, jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, który na działce nr [..] zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym wieży o wysokości około 54 m n.p.t., w związku z czym w dniu 4 stycznia 2017 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji. Przyjęte rozwiązania planistyczne uniemożliwią jej realizację przedmiotowej inwestycji. Alternatywnie strona zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 8 planu miejscowego, poprzez niezamierzone wprowadzenie zapisy, który w sposób niezamierzonym wprowadza ograniczenie wysokości zabudowy do wszystkich typów budowli, a faktycznie miał dotyczyć tylko budynków. Zdaniem skarżącej wskazane przepisy planu są ze sobą sprzeczne, gdyż w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a wprowadzono zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m, natomiast w § 4 ust. 8 planu nakazano, aby wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej lub wyższej niż 50 m nad poziomem terenu podlegały zgłoszeniu do szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym możliwe są dwie interpretacje tych regulacji i zgodnie z jedną z nich organ podjął uchwałę jedynie w celu uniemożliwienia realizacji inwestycji przez skarżącą, a sprzeczne przepisy planu są jedynie potwierdzeniem nieuzasadnionego i nieprzemyślanego pośpiechu. Z uwagi bowiem na fakt, że do organu już 2017 r. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ miał wiedzę jakie parametry ma planowana inwestycja i w związku z tym wprowadził ograniczenie tylko do jednej działki, na jakiej planowana jest inwestycja skarżącej. Według drugiej interpretacji pojęcie "budowle" użyte w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a planu w odniesieniu do zakazu budowy przewyższającej 15 m jest w istocie niefortunnym określeniem i faktycznie miało dotyczyć jedynie budynków (w zw. z § 4 ust 8 planu). W konsekwencji, w związku z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przepis § 6 ust. 1 pkt 2 lit a planu nie powinien mieć zastosowania do inwestycji skarżącej. Niezależnie jednak od przyjętej interpretacji wskazane zapisy miejscowego planu stanowią realne ograniczenie w realizacji zamierzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej telekomunikacji), co stanowi o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy władztwa planistycznego. Do skargi Spółka załączyła zaświadczenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 1 września 2008 r., nr [..] (8) o wpisie Spółki do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz obwieszczenie Wójta Gminy z dnia 17 stycznia 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [.]. na terenie działki nr [.], położonej w miejscowości P., gmina P. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Zastępcę Wójta, wniosła o jej oddalenie wskazując, że w zaskarżonej uchwale zachowano zasady racjonalności i proporcjonalności, a ponadto również organ nadzoru nie wydał w stosunku do przedmiotowej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest chybiony formalnie, gdyż przepis ten nie statuuje normy materialno-prawnej, której naruszenie dostrzega skarżący. Nadto Spółka nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ani nie podała, jakie jej uprawnienia zostały naruszone na skutek podjęcia tego aktu. Zdaniem organu okoliczność, że zapisy planu kolidują z zamierzeniami budowlanymi potencjalnego inwestora, który nie dysponuje żadną decyzją związaną z realizacją inwestycji, nie jest wystarczająca dla eliminacji z obrotu prawnego planu w zaskarżonej części. Uchwała w zaskarżonej części nie narusza też art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem kwestionowane zapisy nie ustanawiają zakazów, ani rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznej z zakresu łączności publicznej, a jedynie zawierają elementy niezbędne dla tego aktu, w tym w szczególności w zakresie wysokości zabudowy. Przyjęte w planie parametry nie uniemożliwiają jednak lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej i nie służą takiemu celowi, lecz mają jedynie charakter porządkujący. Organ stanął też na stanowisku, że w świetle treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie sposób wyprowadzić wniosku, iż ograniczenie wysokości zabudowy na terenie przeznaczonym w przeważającej części pod zabudowę jednorodzinną, stanowi zakaz, bądź też rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Zdaniem organu wskazana regulacja dopuszcza możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, kształtujących wiążąco uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Rada zwróciła także uwagę, że na etapie uchwalania planu skarżąca nie wniosła uwag ani do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, ani tez do jego projektu, zaś sam projekt uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie badaniu legalności poddano uchwałę Rady Gminy nr VI/85/2019 z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [..], obręb ewidencyjny P., gmina P. Skarżąca Spółka prowadząca działalność z zakresu usług telekomunikacyjnych zaskarżyła powyższy plan w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a (w skardze błędnie wskazano § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, który w kontrolowanym akcie nie występuje) i § 4 ust. 8 twierdząc, że ustanowiono w nim zakazy lokalizacji masztów telefonii komórkowej, które naruszają przepisy art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, oraz uniemożliwiają prowadzenie jej działalności. Na mocy zakwestionowanych przepisów, na terenie objętym postanowieniami planu ustala się szczegółowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez ustalenie zakazu lokalizacji budowli wyższych niż 15 m. W myśl § 3 ust. 6 planu wysokość budowli to wysokość mierzona od poziomu terenu do górnej powierzchni przykrycia lub najwyższego punktu, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Ponadto, uchwałodawca lokalny przewidział, że wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej od 50 m n.p.t. podlegają zgłoszeniu do szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed merytorycznym rozpoznaniem zasadności skargi sąd dokonał analizy legitymacji skargowej Spółki, uwzględniając regulację szczególną względem art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącą zasadnicze kryterium weryfikacji legitymacji skargowej podmiotów kwestionujących uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Mianowicie sąd miał na względzie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie planu miejscowego. Według art. 75 w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256), obowiązującym od dnia 16 grudnia 2012 r., przepis art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustawy stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, czyli ma zastosowanie do postanowień planu zakwestionowanych w niniejszej skardze. W związku z tym, po stronie skarżącej Spółki - jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego – istnieje uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przedmiotowego planu miejscowego. Przy czym omawiane regulacje nie wprowadzają żadnych dodatkowych wymogów dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w szczególności nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego lub bądź uprawnienia tego podmiotu. W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (ani nie korzystając z umów obligacyjnych) z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie telekomunikacji (por. WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 254/11; WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 160/14, WSA we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 85/14; WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 275/14, dostępne w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.), dalej jako Prawo telekomunikacyjne, zatem była legitymowana w oparciu o wskazany przepis do wniesienia skargi do sądu na ustalenia planu miejscowego zawierające regulacje z zakresu telekomunikacji. Ustawodawca nie zdefiniował jednak w ustawie, co należy rozumieć pod pojęciem "w zakresie telekomunikacji", stwierdzając jedynie w art. 2 ust. 2, że ilekroć w ustawie używane są określenia zdefiniowane w Prawie telekomunikacyjnym, określenia te należy rozumieć w znaczeniu tam przyjętym. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 42 Prawa telekomunikacyjnego przez telekomunikację należy rozumieć nadawanie, odbiór i transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elekromagnetyczną. Reguły wykładni systemowej nakazują odczytywać przepis art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w powiązaniu z art. 46 ust. 1 tej ustawy, który to przepis odnosi się wprost do planów miejscowych, wprowadzając zakaz ustanawiania w nich zakazów i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uprawnienie przyznane w art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych należy odczytywać, jako pewnego rodzaju gwarancję i zabezpieczenie dla przestrzegania przez prawodawcę gminnego zakazu z art. 46 ust. 1 tej ustawy. W takiej jednak sytuacji legitymacja skarżącego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i Prezesa UKE ograniczona byłaby jedynie do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przy odmiennym rozumieniu, przedsiębiorca telekomunikacyjny byłby uprawniony do zaskarżania wszystkich zapisów planu - a więc również tych, które odnosiłby się do przeznaczenia terenu. Przy takim założeniu zapis art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych pozbawiony byłby znaczenia, bo w istocie przedsiębiorca telekomunikacyjny nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości byłby władny zaskarżyć uchwałę w sprawie planu miejscowego co do wszelkich zapisów. Powyższe oznacza, że legitymacja skarżącego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, którą ustanawia art. 48 wskazanej ustawy ograniczona jest jedynie do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3353/14, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że choć skarżąca jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest legitymowana do kwestionowana tych postanowień planu miejscowego, które wprost nie regulują rozwiązań z zakresu telekomunikacji w przedstawionym wyżej rozumieniu. Analiza kwestionowanych zapisów planu prowadzi do wniosku, że nie wprowadzają one zakazu lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej ani też nie uniemożliwiają lokalizowania tego rodzaju inwestycji. Zarówno § 4 ust. 8, jak i § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a odnoszą się do "obiektów" i "budowli" wprowadzając pewne ograniczenia w zakresie ich wysokości, zatem dotyczą szerokiego kręgu różnego rodzaju konstrukcji budowalnych, a nie wyłącznie urządzeń telekomunikacyjnych, zakazując ich lokalizacji. Pogląd o istnieniu takiego zakazu skarżąca wywodzi z tego, że inwestycja, jaką na przedmiotowej nieruchomości chciałaby zrealizować, tj. stacja bazowa telefonii komórkowej – wolno stojąca wieża o wysokości 54 m n.p.t., stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. O ile należy zgodzić się z taką kwalifikacją inwestycji, to jednak fakt ten nie oznacza, że kwestionowane zapisy planu ograniczające wysokość budowli należy interpretować jako przepisy wprost dotyczące rozwiązań telekomunikacyjnych, czyniąc tym samym aktualnym uprawnienie z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. Niezależnie od powyższego sąd stwierdził, że nawet przy szerokim ujęciu legitymacji skargowej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który upatruje swojej legitymacji w fakcie zakwalifikowania planowanej przez siebie inwestycji do jednej z kategorii obiektów objętych w planie pewnymi ograniczeniami, niniejsza skarga nie mogła odnieść zamierzonego przez Spółkę skutku, gdyż kwestionowane zapisy nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd ocenia, czy poddany kontroli legalności plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a, przy czym oceny w tym zakresie dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi natomiast, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Co jest ważne, nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Należy też podkreślić, że prawo gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, które obejmuje uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, znajduje swoje umocowanie w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten oznacza, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Rada ma zatem prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Winna przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. Zasady takie wskazuje art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Pod pojęciem ładu przestrzennego należy zaś rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. To oznacza, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany jest dokonać analizy m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 15 ust. 4 u.p.z.p.), a sam plan miejscowy może zostać uchwalony dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Celem sporządzenia i uchwalenia studium jest więc określenie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wyróżnienie w ramach polityki przestrzennej gminy problematyki lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego oznacza konieczność zapisania w studium zasad, a nie kwestii szczegółowych, mających kluczowe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego w warunkach miejscowych (lokalnych). W konsekwencji więc, przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawa występujące na terenie objętym postanowieniami planu oraz dołączona dokumentacja planistyczna. Reasumując, całość ww. uregulowań prowadzi do wniosku, że kontrola sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, dotyczy wyłącznie kontroli w zakresie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, nie może jednak dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym założeń. Tym samym sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Wynika to z faktu, że samodzielność planistyczna gminy uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Przeprowadzona przez sąd kontrola kwestionowanego aktu w tak zakreślonych granicach doprowadziła do wniosku, że nie narusza on porządku prawnego, a jego uregulowania mieszczą się w granicach przysługującej gminie samodzielności planistycznej. Należy bowiem zauważyć, że zasady zawarte w § 6 planu wprowadzone zostały w celu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a obowiązek umieszczenia w planie tego rodzaju unormowań wynika wprost z 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Co więcej, obligatoryjnym elementem planu są parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty obiektów. Wskazuje na to treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W konsekwencji więc, skoro wysokość zabudowy jako parametr urbanistyczny stanowi obligatoryjny element planu miejscowego, Rada uprawniona była do wprowadzenia kwestionowanych zapisów § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a. Przy czym, jak już wskazano, regulacja ta nie dotyczy wprost telekomunikacji lecz ładu przestrzennego. Pominięcie w uchwale tego typu regulacji stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu. Podobnie, w ocenie sądu, nie narusza porządku prawnego ustalona w ww. zapisie planu maksymalna wysokość budowli odnosząca się, jak wywodzi skarżąca, także do wolno stojących anten telefonii komórkowej. W tym zakresie Spółka zarzuca, że uchwalone parametry uniemożliwiają realizację inwestycji w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz nie wskazuje żadnych danych technicznych, z których by wynikała minimalna wysokość anten, pozwalająca na obsługę telekomunikacyjną. Jednocześnie sąd stwierdził, że brak jest przepisów (w szczególności obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), z których można byłoby wyprowadzić obowiązek gminy takiego kształtowania wysokości zabudowy w planie miejscowym, aby umożliwiało to lokalizację wolnostojących wież antenowych o wysokości znacznie przekraczającej przeciętną wysokość innych obiektów. Ponadto, choć nie budzi wątpliwości, że art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, iż plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji tego typu urządzeń na całym obszarze plan, a badane ustalenia (w tym ograniczenia) niewątpliwie obowiązują na całym terenie objętym planem, to należy uwzględnić charakter ocenianego planu. Akt ten został bowiem sporządzony wyłącznie dla jednej konkretnej działki. Oznacza to, że wprowadzone w nim ograniczenia obowiązują tylko na wyraźnie określonym terenie, ograniczonym do pojedynczej nieruchomości. Mając zaś na uwadze zasadę swobody gospodarczej, która umożliwia Spółce wybór lokalizacji planowanych przez nią inwestycji, trudno przyjąć, że działalność planistyczna gminy w tym wypadku stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem wprawdzie wprowadza pewne ograniczenia (w tym przypadku ograniczenie co do wysokości budowli), które pośrednio mogą mieć wpływ na lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, to nie czyni tego na całym obszarze gminy. Należy też uwzględnić, że ustalone w § 6 ograniczenia będą mieć zastosowanie wyłącznie do pewnego rodzaju inwestycji telekomunikacyjnych, a nie wszystkich, zaś w ocenie sądu, art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy nie może całkowicie uniemożliwiać realizacji wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej. Tego rodzaju inwestycje nie ograniczają się zaś wyłącznie do budowy wolno stojących wież telefonii komórkowej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 18 u.g.n., przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, infrastruktura techniczna to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z określonymi w tym przepisie włączeniami. Zatem fakt, że na określonym terenie gmina wprowadziła tego typu ograniczenia, które pośrednio mogą wpływać na realizację jednego rodzaju inwestycji, np. masztu, o parametrach przekraczających parametry ustalone w planie nie oznacza, że spełniona została przesłanka art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. uniemożliwienie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do całkowitego zaprzeczenia władztwa planistycznego gminy. Tymczasem nie mogą budzić wątpliwości, że gmina może wprowadzać ograniczenia czy to w zakresie lokalizacji (do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/14, dostępny w CBOSA). Celem przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych jest zaś z jednej strony zapewnienie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie budowy i dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej stworzenie warunków dla rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej. W założeniach do projektu ustawy wskazano, że cele te mają być realizowane m.in. poprzez zniesienie barier w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1621/15, dostępny w CBOSA). Dlatego też z treści art. 46 ust. 1 omawianej ustawy nie można wyprowadzać normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi jakimikolwiek urządzeniami, a skarżąca Spółka na podstawie art. 46 ust. 1 nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 5/16, dostępny w CBOSA). To gmina, działając w ramach przyznanego jej ustawa władztwa planistycznego, określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów znajdujących się w jej granicach. Wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Władztwo to nie ma charakteru bezwzględnego, ograniczają je prawa osób trzecich do nieruchomości, przepisy odrębne, a także nakaz realizacji całego katalogu obowiązków w ramach uchwalania miejscowego planu. Jednym z tych obowiązków jest wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p. obowiązek określenia przez organ zasada ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy. Dlatego też art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszonym, gdyby uchwała w przedmiocie planu pozbawiała przedsiębiorstwo jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych na terenie objętym planem, w szczególności jeśli plan ten swoim zakresem obejmuje całą gminę, a nie wyłącznie jej fragment, ograniczony do jednej działki. Reasumując, należy stwierdzić, że kontrolowany plan nie wprowadza zakazów, które uniemożliwiłyby lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na jego terenie. Co więcej, § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret trzecie planu dopuszcza jako formę zabudowy infrastrukturę techniczną, co w tym wypadku należy rozpatrywać także w uwzględnieniem definicji zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych. Także zapis § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały nie narusza prawa, gdyż organ uchwałodawczy gminy, działając w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, był uprawniony do wprowadzenia pewnych ograniczeń w odniesieniu do określonego rodzaju zabudowy, tj. budowli, przy uwzględnieniu istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią wartości. W niniejszej sprawie takie wartości niewątpliwie zostały przez Radę uwzględnione, co skutkowało przyjęciem planu miejscowego o określonej treści. W szczególności, w uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęte rozwiązania planistyczne uwzględniają potrzeby lokalnej społeczności, w tym właściciela przedmiotowej nieruchomości, którym nie jest skarżąca Spółka, a także przeznaczenie tego terenu w obowiązującym studium – jako tereny rozwojowe funkcji usługowych i mieszkaniowych. Uwzględniono także samą lokalizację terenu w przestrzeni, tj. fakt, że znajduje się on w centrum wsi, gdzie znajdują się tereny mieszkaniowe i zabytkowy kościół oraz fakt, że działka znajduje się w otoczeniu obszarów produkcyjno-usługowych i mieszkaniowych, co może rodzić ewentualne spory wynikające z charakteru prowadzonej działalności. W tej sytuacji zasadnym było wprowadzenie pewnych ograniczeń zabudowy, w tym w zakresie jej wysokości tak, aby zachować istniejący ład przestrzenny i zaspokoić interesy różnych grup podmiotów zainteresowanych określonym zagospodarowaniem przedmiotowego terenu. Zdaniem sądu, ustalone w planie parametry zabudowy oceniane z puntu widzenia sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, nie pozwalają zatem na przyjęcie naruszenia przez Radę w tym zakresie. Organ ten, w ramach przysługującej mu samodzielności planistycznej, miał bowiem prawo zadecydować o sposobie zagospodarowania określonej przestrzeni, wskazując przy tym przekonywujące uzasadnienie takiego działania. Należy też wskazać, że o ile organy uchwałodawcze gminy w procedurze planistycznej obowiązane są chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanymi potrzebami czy interesami ogółu, to jednak takiego obowiązku nie mają w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości, która objęta jest określonymi ograniczeniami planistycznymi. Zatem plan miejscowy narusza, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., interes właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym), co oznacza że jest "prawnym". Interes najemcy, dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. W związku z tym, odnosząc się do argumentacji Spółki, że przedmiotowy plan stanowi reakcję gminy na złożony przez nią wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji wskazać trzeba, że wybór miejsca realizacji inwestycji należy do Spółki, zaś kontrolowany akt nie pozbawia strony prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie łączności publicznej na całym obszarze gminy. Jak już też wyjaśniono, przyjęte w planie parametry zabudowy nie powodują, że na przedmiotowej działce zupełnie uniemożliwiona jest realizacja wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej, lecz pośrednio wprowadzono ograniczenia w zakresie lokalizacji takich inwestycji – niektórych ich rodzajów, co należy uznać za dopuszczalne z uwagi na przysługujące gminie władztwo nad kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. Fakt, że wybrany przez Spółkę sposób zainwestowania działki może nie być możliwy do wykonania nie powoduje, że chwalonym plan narusza prawo. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być bowiem rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. Sąd wojewódzki podkreśla, że nie jest uprawniony do badania intencji organów jednostki samorządowej w postępowaniu planistycznym, a jedynie do kontroli legalności uchwalonego aktu, obejmującej również sposób procedowania. Z tych względów sąd uznał, że nie istnieją podstawy do eliminacji zapisu § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 8 planu należy stwierdzić, że ujęty w tym przepisie nakaz uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP projektowanej zabudowy o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t. w celu ochrony przestrzeni powietrznej przed przeszkodami lotniczymi wprost wynika z pisma Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia 7 listopada 2018 r. i stanowi powtórzenie § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. nr 130, poz. 1193), który przewiduje, że zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. W związku z tym zapis ten należy rozpatrzyć w kontekście naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), dalej jako " Zasady techniki prawodawczej". W doktrynie przyjmuje się, że Zasady te są wskazówkami legislacyjnymi w zakresie tworzenia prawa, które powinny być uwzględniane przez podmioty tworzące prawo, a nadanie Zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że odgrywają one doniosłą rolę w staraniach o dobre państwo, ale nie zmienia to ich charakteru. Zgodnie ze swoją naturą pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian, ale nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych (por. S. Wronkowska, w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20). Zasady techniki prawodawczej nie wyrażają bowiem typowych norm prawnych, lecz dyrektywy techniczne (celowościowe; por. S. Wronkowska, Technika prawodawcza, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1990, nr 1, s. 7). W związku z tym, że Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, ich naruszenie nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem, wskazuje natomiast, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie Zasad, które będzie miało charakter istotnego naruszenia prawa wystąpi wówczas, gdy w wyniku naruszenia tych zasad prawodawca lokalny ureguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, LEX nr 706442). Zgodnie bowiem z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (oraz zgodnie z analogicznym § 137), w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W świetle tego należy stwierdzić, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad. O ile jednak należy uznać powtórzenia za zabieg niedopuszczalny w świetle Zasad techniki prawodawczej, to jednak w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 118 Zasad techniki prawodawczej (oraz w analogicznym § 137, a także w § 4) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). W rezultacie należy przyjąć, że nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". W związku z tym, w orzecznictwie kwalifikuje się powtórzenia przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadzając się z powyższymi poglądami doszedł do przekonania, że tego rodzaju naruszenie, do jakiego doszło wskutek powtórzenia w planie regulacji rozporządzenia nie miało charakteru naruszenia Zasad i nie mogłoby przesądzać o losach planu. W przedmiotowej sprawie nie sposób zatem stwierdzić, aby w toku procedowania nad zaskarżonym aktem doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione, a kwestionowane zapisy kontrolowanego planu miejscowego odpowiadają prawu, w związku z czym nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.