I GSK 1227/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1256/19 w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lutego 2020 r., I SA/Gl 1256/19 oddalił skargę Gminy A na decyzję Województwa Śląskiego z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W skardze kasacyjnej Gmina A – powołując się na treść art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj.: 1) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2019 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego uzasadniające umorzenie w całości odsetek od zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z [...] lutego 2016 r. – względnie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia; oraz 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w sposób wszechstronny przyczyn i okoliczności, które spowodowały, iż Sąd uznał, że organy administracji publicznej dokonały właściwej i pełnej oceny dowodów w kontekście braku zastosowania ulgi w spłacenie należności publiczno-prawnych. W efekcie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także uwzględnienie argumentów i wniosków powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolowanego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej, do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom, a mianowicie adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom patentowym. Jak już to wyżej wskazano, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania – jako podstawa skargi kasacyjnej może być sformułowane, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem chodzi o wykazanie związku przyczynowego, jaki zachodzi pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu. Autor zarzutów skargi kasacyjnej – opisanych w punkcie nr 3 i 4 – nie wskazuje, iż wskazane tam uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ich oceny, gdyż tylko takie naruszenie norm procesowych może stanowić podstawę skargi kasacyjnej; pozostałe naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić kognicji tego sądu. Na marginesie wskazać należy, że zarzuty nr 3 i 4 skargi kasacyjnej – oprócz wyżej wskazanego uchybienia – są na tyle ogólnikowe, że i od strony merytorycznej nie pozwalają na ich ocenę. Na dodatek zarzut nr 3 dotyczący obrazy przez Sąd I instancji przepisów postępowania oparty został na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), który dotyczy "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Przechodząc do oceny zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej – w zakresie umorzenia odsetek – wskazać należy, że jedynym argumentem przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest relacja pomiędzy zobowiązaniem głównym (1.471.456,25 zł) a kwotą odsetek (1.059.161 zł) w kontekście zaniechania przez Gminę A planowanych inwestycji, a także wydatków na pomoc społeczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu gdyż Sąd I instancji nie naruszył treści art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o finansach publicznych. Przypomnieć bowiem należy, że Sąd I instancji sprawuje jedynie funkcje kontrolne przewidziane art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie mógł dokonać błędnej jego wykładni, skoro go nie stosował. Mógł – co najwyżej – procedować w obrębie art. 145 p.p.s.a. ale przepisu tego autor skargi kasacyjnej nie powołał. Wbrew zarzutowi wskazać należy, że tak organy, jak też Sąd I instancji wnikliwie analizowały przesłanki interesu dłużnika, a także interesu publicznego, co odzwierciedla kilkudziesięciostronicowe uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega błędów w przedstawionym rozumowaniu, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje – zarzucając błędną wykładnię – jak przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o finansach publicznych należy właściwie interpretować. Uwzględniając treść skargi kasacyjnej, w szczególności jej chronologię, należy wskazać, że brakuje zarzutu nr 2. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).