II SA/Ke 787/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na zarządzenie Burmistrza Ożarowa z dnia 8 marca 2019 r. nr RM/19/2019 w przedmiocie zatwierdzenia do realizacji przez klub sportowy otwartego konkursu ofert, zadania z zakresu "Upowszechnienia Kultury Fizycznej i Sportu za 2019 rok" p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu Z. K. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Burmistrz Ożarowa zarządzeniem nr RM/19/2019 z dnia 8 marca 2019 r., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 13. ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz na podstawie uchwały nr III/14/2018 Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Rocznego Programu Współpracy Gminy Ożarów z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2019 rok: - w § 1 po rozpatrzeniu celowości realizacji oferowanego zadania, zatwierdził do realizacji przez Międzyzakładowy Klub Sportowy "Alit" w Ożarowie oferty złożonej w konkursie ogłoszonym dnia 5 lutego 2019 r. na realizację zadania z zakresu Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu na 2019 rok, - w § 2 określił, że wysokość dofinasowania na realizację ww. zadania wynosi 310.000 zł. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe zarządzenie, domagając się stwierdzenia jego nieważności, Z. K. zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2d i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2f tej ustawy w związku z art. 24 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że oferta MKS "ALIT" w Ożarowie została wybrana po przeprowadzeniu badania i oceny oferty przez powołaną zaskarżonym zarządzeniem komisję konkursową. W skład komisji konkursowej zgodnie z art. 15 ust. 2d i 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie. Ponadto do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy kpa dotyczące wyłączenia pracownika. Zatem wyłączeniu z prac komisji podlega członek komisji wskazany przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie oraz członek komisji, wobec którego zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Oczywiście z racji, że członek komisji konkursowej nie jest pracownikiem organu administracji, przesłanki wyłączenia wymienione w art. 24 kpa, powinny być stosowane do członka komisji konkursowej odpowiednio. Skarżący podkreślił, że w składzie komisji konkursowej do przeprowadzenia opiniowania ofert w otwartym konkursie na realizację zadania publicznego z zakresu kultury fizycznej i sportu na 2019 rok uczestniczyli członkowie Międzyzakładowego Klubu Sportowego "ALIT" w Ożarowie – T. D. oraz E. O. Osoby te winny być wykluczone z udziału w komisji konkursowej jako członkowie podmiotu biorącego udział w konkursie ofert, gdyż oznacza to pozostawanie przez nich w takim stosunku prawnym z oferentem, że miało to wpływ na ich prawa i interesy. Ponadto autor skargi podkreślił, że posiada interes prawny w zaskarżeniu omawianego zarządzenia, gdyż jest członkiem Klubu "ALIT" w Ożarowie i dlatego prawidłowe rozstrzygnięcie konkursu ofert ma wpływ na jego prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ożarowa wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, ponieważ wywodzi swój interes prawny tylko z faktu członkowska w Klubie "ALIT" w Ożarowie. Tymczasem interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. W orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i powinien dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Kwestie uregulowane w zaskarżonym zarządzeniu nie wpływają w żaden sposób na określone uprawnienia, ani nie nakładają na skarżącego żadnych obowiązków. Organ zaznaczył, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowe zarządzenie wpływa na jego indywidualną sytuację, brak jest związku przyczynowego między podjętym zarządzeniem, a sytuacją osobistą skarżącego. W piśmie procesowym z 1 grudnia 2019 r. skarżący stwierdził, że w przypadku negatywnych konsekwencji finansowych dla Stowarzyszenia powstałych w związku z rozstrzygnięciem konkursu ofert dla zadania Upowszechnienie Kultury Fizycznej i Sportu na 2019 rok, jako członek Stowarzyszenia odpowiada na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach solidarnie z innymi członkami Stowarzyszenia za jego zobowiązania w przypadku jego likwidacji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że kwota przyznanego dofinansowania to 310 000 zł, co w istocie stanowi o istnieniu bądź nie Stowarzyszenia ALIT. Ponadto, zdaniem skarżącego już samo jego członkostwo w Stowarzyszeniu ALIT w sytuacji, w której działanie jego członków powoduje - w świetle art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie - bezwzględną nieważność konkursu ofert, którego skutki są wprost tak doniosłe dla Stowarzyszenia i jego członków, świadczy, że posiada on istotny interes w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze. zm. - dalej p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019.506 ze zm. - dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Ożarowa w sprawie zatwierdzenia do realizacji przez Międzyzakładowy Klub Sportowy "ALIT" w Ożarowie otwartego konkursu ofert, zadania z zakresu "Upowszechnienie Kultury Fizycznej i Sportu na 2019 rok". Zarządzenie to stanowiło konsekwencję przeprowadzenia konkursu ofert, opiniowanych przez komisję konkursową, powołaną zarządzeniem Burmistrza Ożarowa z 22 stycznia 2019 r., które było objęte skargą rozpoznawaną przez tut. Sąd pod sygn. akt II SA/Ke 787/19. Podstawą prawną zarządzenia z 8 marca 2019 r. były przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2018.450 ze zm.), dalej ustawa o wolontariacie, tj. art. 11 ust. 2 i art. 13 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Z treści art. 11 ust. 1 i tej ustawy wynika, że wspieranie przez organy administracji publicznej realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz powierzanie tym organizacjom zadań publicznych, odbywa się między innymi po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Do organizacji pozarządowych należą niewątpliwie kluby sportowe działające w formie stowarzyszeń zarejestrowanych, prowadzących działalność statutową w danej dziedzinie. Po przeprowadzeniu konkursu, ogłasza się jego wyniki, a następnie organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 (art. 15 ust. 2h, 2j i ust. 4 ustawy o wolontariacie). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza Ożarowa jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy Ożarów, innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego, podejmowanym jednak w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zarządzenie z 8 marca 2019 r. kończyło bowiem postępowanie mające na celu powierzenie organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego z zakresu między innymi kultury fizycznej, które to zadanie zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g. stanowi jeden z rodzajów zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, której zaspokajanie należy do zadań własnych gminy. Dlatego zaskarżone zarządzenie nr RM/19/2019 Burmistrza Ożarowa z 8 marca 2019 r., podlega – co do zasady - kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność aktów z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538). W związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do badania procedury i merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonego aktu. Wskazane powyżej przepisy prawa i ich wykładnia powodują, że bezskuteczne było powoływanie się przez Z. K. w piśmie z 1 grudnia 2019 r. na posiadanie przez niego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i w konsekwencji statusu strony postępowania. Posiadanie takiego statusu nie wystarcza w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do uznania legitymacji skargowej skarżącego. Z. K. nie wykazał natomiast, aby kwestionowane przez niego zarządzenie Burmistrza Ożarowa, naruszało jego interes prawny lub uprawnienie, a i nie stwierdził tego Sąd w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Dokonując badania legitymacji procesowej skarżącego należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja taka służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Podmiot skarżący akt w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zarządzeniem organu jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Analizując wskazane przez skarżącego okoliczności mające uzasadniać jego legitymację skargową należy zauważyć, że zarówno w skardze, jak i w piśmie z dnia 1 grudnia 2019 r. będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania konkretnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem, nie wspomina on o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia, a jedynie o okolicznościach mających świadczyć o tym, że interes prawny w niniejszej sprawie posiada. Wśród tych okoliczności wskazał na fakt jego statusu członka stowarzyszenia – Międzyzakładowego Klubu Sportowego "Alit" w Ożarowie, przez co prawidłowe rozstrzygnięcie konkursu ofert ma wpływ na jego prawa i obowiązki, gdyż w przypadku negatywnych konsekwencji finansowych dla Stowarzyszenia powstałych w związku z rozstrzygnięciem przedmiotowego konkursu ofert, jako członek stowarzyszenia, na zasadzie przepisów Prawa o stowarzyszeniach (których jednak konkretnie nie wskazał), będzie odpowiadał solidarnie z innymi członkami tego stowarzyszenia za jego zobowiązania w przypadku jego likwidacji, która może nastąpić w związku z kwotą przyznanego temu stowarzyszeniu dofinansowania wynoszącą 310.000 zł. Wskazane przez skarżącego okoliczności dowodzą jednak braku bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie będącą sytuacją faktyczną. Ewentualne stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie zatwierdzenia do realizacji przez Międzyzakładowy Klub Sportowy "ALIT" w Ożarowie otwartego konkursu ofert, zadania z zakresu "Upowszechnienie Kultury Fizycznej i Sportu na 2019 rok", nie ma żadnego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżącego, nie zmienia jej w żaden sposób w porównaniu ze stanem sprzed daty podjęcia tego zarządzenia. Stwierdzenie nieważności zarządzenia z 8 marca 2019 r. mogłoby wprawdzie stanowić podstawę do podważenia umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej w trybie art. 16 ustawy o wolontariacie, jednak z roszczeniem w tym zakresie, o charakterze cywilnoprawnym, mogłoby wystąpić jedynie Stowarzyszenie "ALIT" jako strona umowy posiadająca osobowość prawną, a nie jego członkowie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych we wspomnianej umowie. Nawet gdyby podważenie umowy, zawartej na podstawie zarządzenia z 8 marca 2019 r., doprowadziło do konieczności zwrotu środków finansowych stanowiących dotację na realizację zadania publicznego, to taki zwrot również nie dotyczyłby skarżącego, ale Międzyzakładowego Klubu Sportowego "ALIT" w Ożarowie, a nadto w żadnym razie nie można automatycznie przyjmować, że spowodowałby on likwidację tego klubu. Podnoszona przez skarżącego obawa takiej likwidacji w wyniku hipotetycznej konieczności zwrotu przyznanej dotacji w kwocie 310.000 zł, również nie miałaby bezpośredniego wpływu na jakiekolwiek materialnoprawne uprawnienia skarżącego. Likwidacja stowarzyszenia nie wiąże się bowiem z koniecznością spłaty długów przez jego członków. Koszty likwidacji pokrywa się z majątku likwidowanego stowarzyszenia, a roszczenia ewentualnych wierzycieli klubu zgłaszane są do likwidatorów stowarzyszenia, którymi mogą być członkowie jego zarządu, jeżeli statut lub, w razie braku odpowiednich postanowień statutu, uchwała ostatniego walnego zebrania członków (zebrania delegatów) tego stowarzyszenia nie stanowi inaczej (art. 36 ust. 1, art. 38 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach - Dz.U.2019.713 t.j.). Tymczasem skarżący nie jest członkiem zarządu Międzyzakładowego Klubu Sportowego "Alit" w Ożarowie, a tylko jego członkiem. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby w następstwie podjęcia zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Ponieważ posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek zaskarżenia przejawu działalności administracji publicznej, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez Z. K., który nie wykazał naruszenia kwestionowanym zarządzeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia, stanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego strony uniemożliwia zarazem merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia i czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w jej uzasadnieniu przepisów ustawy o wolontariacie, składu komisji konkursowej powołanej w celu opiniowania ofert złożonych w ogłoszonym przez Burmistrza Ożarowa otwartym konkursie na realizację zadania publicznego z zakresu kultury fizycznej i sportu na 2019 rok. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono jak w punkcie II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.