II OSK 761/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 336/17 w sprawie ze skargi U. Z. i H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie na rzecz U. Z. i H. Z. od J. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku produkcyjnego i wiaty oraz zmianę sposobu użytkowania na bazę sprzętowo-szkoleniową wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w K., na działce nr [...], jednostka ewidencyjna – K., obręb ewidencyjny – K.. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyli skarżący. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odwołanie od ww. decyzji złożyli skarżący. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania. W ocenie organu, inwestycja objęta ww. pozwoleniem na budowę nie ogranicza nieruchomości wnioskodawców (działki nr [...] i [...]) w możliwości jej zagospodarowania. W szczególności takie ograniczenie nie wynika z § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sporna inwestycja nie pozbawia nieruchomości strony odwołującej się dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Brak jest również innych przepisów prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości na leżących do skarżących. Ponadto występujące uciążliwości i istnienie sprzecznych interesów nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżący posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kwestionowaniu ww. pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA w Warszawie: z 3 września 2008 r., VII SA/Wa 904/08; z 20 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 1454/05; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08; wyrok WSA w Olsztynie z 6 lipca 2010 r., II SA/Ol 132/10). Tym samym, zdaniem organu, wskazane przez stronę oddziaływanie w postaci hałasu pozostaje bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe kwestie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na ich cywilny charakter (uchwała SN z 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92). Tym bardziej, że skarżący wiążą powyższe oddziaływanie z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą "nauka jazdy-plac manewrowy", gdzie jak wskazano powyżej, plac manewrowy, miejsca postojowe nie są objęte ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto za przyznaniem statusu strony postępowania nie może również przemawiać podnoszona okoliczność, że interes prawny wnioskodawców "uzasadnił WSA w Krakowie". Sąd ten w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1460/13 oceniał przymiot strony skarżących w postępowaniu zakończonym inną decyzją Starosty O. i innej inwestycji. Ocenie Sądu podlegało więc oddziaływanie innego zamierzenia budowlanego. Reasumując organ wskazał, że powyższe prowadzi do stwierdzenia, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia ww. pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podnosząc, że Sąd Administracyjny w Krakowie nadał im status strony. W ich ocenie, tylko wnikliwie wyjaśnienie przedmiotu sprawy pod względem realizacji warunku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz w świetle przepisów art. 140 i art. 144 K.c., pozwoli organowi podjąć rozstrzygnięcie zgodne z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz respektujące zasady konstytucyjne ochrony własności i równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/17, uwzględnił skargę. Wskazał na treść art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz na okoliczność, że objęta aktualnie wnioskiem decyzja o pozwoleniu na budowę jest związana z inwestycją objętą decyzją Starosty O. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę na inwestycję obejmującą: budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej O. w miejscowości K. przy ul. [...] na działkach: [...]. Niewątpliwie U. Z. i H. Z. przyznano przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z uwagi na oddziaływanie tej inwestycji na działkę nr [...], będącą ich własnością. Wprost wskazuje na to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i nie jest to kwestionowane przez ten organ. Na zasadność przyznania ww. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty z 2012 r. wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1460/13; zaś skarżący uczestniczyli w dalszym toku postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych. Jakkolwiek aktualnie objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy innej sprawy niż decyzja z 2012 r., to niewątpliwie zamierzenie budowlane objęte ww. decyzjami należy traktować jako "całość", nie tylko ze względu, że obejmuje jedną działkę o nr [...], lecz także ze względu na zamierzony sposób użytkowania terenu – baza sprzętowo-szkoleniowa. Wobec powyższego nie ma podstaw do różnicowania sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawców w zależności od przedmiotu postępowania, który tak naprawdę dotyczy jednej inwestycji i która mogła być objęta jedną decyzją, gdyby inwestor wystąpił z takim wnioskiem. Jedna inwestycja nie będzie funkcjonowała bez drugiej. W ocenie Sądu, organy nadzoru rozpoznające niniejszą sprawę niezasadnie zatem odmówiły wnioskodawcom przyznania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. decyzji Starosty z 2013 r., czym naruszyły art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. G. (inwestor), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi wniesionej do Sądu I instancji; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dodatkowego dokumentu w postaci decyzji Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia [...] czerwca 1984 r. na okoliczność wcześniejszego sposobu wykorzystywania budynku objętego decyzją, której nieważności żądają skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji niesłuszne uznanie, że inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku produkcyjnego i wiaty oraz zmianę sposobu użytkowania na bazę sprzętowo-szkoleniową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowi obszar oddziaływania na nieruchomość skarżących oraz że należy ją traktować jako "całość inwestycyjną" wraz z inwestycją polegającą na budowie placu utwardzonego i miejsc postojowych objętą decyzją Starosty z 2012 r., a w konsekwencji tego niesłuszne uznanie, że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 2013 r. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niesłuszne uwzględnienie skargi oraz uznanie, że skarżący powinni być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na rozbudowie i nadbudowie budynku produkcyjnego i wiaty oraz zmianę sposobu użytkowania na bazę sprzętowo-szkoleniową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w sytuacji gdy skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego lub obowiązku, z kolei zarzut braku ich udziału w postępowaniu objętym decyzją z 2012 r. nie stanowi wady, która powinna być uwzględniona w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, przy czym przedmiotowa wad stanowi wyłącznie podstawą postępowania o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji, tym samym stanowi to podstawę do obejścia ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i naruszenie zasady niekonkurencyjności trybów szczególnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 K.p.a. przez niesłuszne uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana bez naruszenia przepisów prawnych, a w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 2013 r. powinno być umorzone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji z [...] lutego 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą "aktualnie objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy innej sprawy niż decyzja z 2012 r., to niewątpliwie zamierzenie budowlane objęte ww. decyzjami należy traktować jako "całość", nie tylko ze względu, że obejmuje jedną działkę o nr [...], lecz także ze względu na zamierzony sposób użytkowania terenu – baza sprzętowo-szkoleniowa. Wobec powyższego nie ma podstaw do różnicowania sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawców w zależności od przedmiotu postępowania, który tak naprawdę dotyczy jednej inwestycji i która mogła być objęta jedną decyzją, gdyby inwestor wystąpił z takim wnioskiem. Jedna inwestycja nie będzie funkcjonowała bez drugiej". W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na twierdzeniu, że decyzja z 2012 r., jak i obecnie oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z 2013 r. dotyczą różnych inwestycji, które mogą funkcjonować odrębnie. Nie jest to przekonująca argumentacja jeżeli zważy się, że obie decyzje dotyczą samego terenu w ramach tej samej działki nr [...], a co najistotniejsze dotyczą tego samego zamierzenia inwestycyjnego, tj. bazy sprzętowo-szkoleniowej. To, że decyzje te dotyczą odmiennych elementów zagospodarowania terenu nie przeczy ocenie, że de facto mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym dotyczącym "bazy sprzętowo-szkoleniowej". Następnie nie może stanowić skutecznej podstawy do podważenia zaskarżonego wyroku argumentacja wskazująca, że przedmiotowa inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym inwestycja nie narusza interesu prawnego skarżących bo nie oddziałuje na ich nieruchomość. Już chociażby w takiej ocenie tkwi element, który zasadniczo jest brany pod uwagę przy ocenie czy dana inwestycja oddziałuje niezgodnie z prawem na nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc już przy merytorycznej ocenie sprawy. Brak naruszenia norm określonych w przepisach prawa nie jest wyznacznikiem braku interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Takim właścicielom, w szczególności jeśli chodzi o nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, przysługuje interes prawny, warunkujący przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę, w tym na etapie postępowania nieważnościowego, w którym zasadniczo interes prawny ustalany jest na podstawie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie jest też tak, że skarżący nie wykazali w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego, ponieważ wskazywali na prawo własności sąsiedniej nieruchomości. Należy wskazać, że argumentacja skarżących opiera się na oddziaływaniu inwestycji na ich nieruchomość. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności wynikające z art. 140 K.c. stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu prawnego podmiotu, który domaga się uznania jego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach tej sprawy nie bez znaczenia jest również i to, że przedmiotem oceny są istniejące sprzeczne interesy skarżących i inwestora, które wynikają z odmiennego przeznaczenia obu sąsiadujących nieruchomości. Teren inwestycji (bazy sprzętowo-szkoleniowej) graniczy z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stąd skarżący mają prawo oczekiwać, że w ramach przysługującego im interesu prawego wynikającego z prawa własności zostanie ustalone, czy poszczególne elementy zagospodarowania sąsiedniego terenu wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszają prawa – w postępowaniu nieważnościowym, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera, którejś z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie powołał się na ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1460/13, który w sprawie o wznowienie w przedmiocie pozwolenia na budowę, na tym samym terenie i dotyczącym w innym zakresie bazy sprzętowo-szkoleniowej, przyznał skarżącym przymiot strony. Mając na względzie powyższe Sąd I instancji trafnie ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do różnicowania sytuacji prawnej skarżących, a wynikającej ze wskazanego powyżej wyroku Sądu Administracyjnego. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Wskazywany w decyzji z 1984 r. wcześniejszy sposób użytkowania terenu jako rzemieślniczego nie ma wpływu na wynik sprawy. Aktualnie stosowana ocena dotyczy innej decyzji z 2013 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku produkcyjnego i wiaty oraz zmianę sposobu użytkowania na bazę sprzętowo-szkoleniową wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Stąd też wniosek o przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji z 1984 r. nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.