II SAB/Bk 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. w sprawie załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego Z. K. z dnia [...] sierpnia 2019 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi kwotę 200 (dwieście) złotych grzywny; 5. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w K. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Z.K. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: I. realizowanych zajęć z doradztwa edukacyjno-zawodowego indywidualnego dla klas VII, VIII, III Gimnazjum w zakresie: 1/ podania ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas w zajęciach doradztwo edukacyjno-zawodowego indywidualnego odbywających się we wtorek w godzinach [...]; 1a/ podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć o których mowa w pkt. 1 od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.(włącznie); 2/ podania ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas, w zajęciach doradztwo edukacyjno-zawodowego grupowego odbywających się we środę w godzinach [...]; 2a/ podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć o których mowa w pkt. 2 od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia-2019 r.(włącznie); 3/ podania ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas w zajęciach doradztwo edukacyjno-zawodowego grupowego odbywających się we czwartek w godzinach [...]; 3a/ podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć o których mowa w pkt. 3 od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.(włącznie) II. realizowanych zajęć dydaktyczno-wyrównawczych służących wyrównaniu dysproporcji edukacyjnych klas I-VIII i III Gimnazjum w zakresie: 4/ podania: ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas w zajęciach dydaktyczno-wyrównawczych służących dysproporcji edukacyjnych klas I-VIII i III Gimnazjum, tj.: a/ angielski - poniedziałek w godzinach [...] b/ angielski - wtorek w godzinach [...] c/ angielski - wtorek w godzinach [...] d/ angielski - środa w godzinach [...] e/ niemiecki - poniedziałek w godzinach [...] f/ niemiecki - czwartek w godzinach [...] g/ matematyka - poniedziałek w godzinach [...] h/ matematyka -środa w godzinach [...] j/ matematyka - piątek w godzinach [...] k/ fizyka - środa w godzinach [...] l/ zajęcia chemiczno-biologiczne - wtorek w godzinach [...] m/ geografia - środa w godzinach [...] n/ przyroda - czwartek w godzinach [...] 4a/-4n/ podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć, o których mowa w pkt 4a-4n od dnia [...] listopada 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. (włącznie) III. realizowanych dodatkowych zajęć rozwijających klasy I-VIII i III Gimnazjum, w zakresie: 5/ podania ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas w zajęciach dodatkowych rozwijających klasy I-VIII i III Gimnazjum, tj.: a/ angielski - poniedziałek w godzinach [...] b/ angielski - wtorek w godzinach [...] c/ angielski - środa w godzinach [...] d/ angielski - czwartek w godzinach [...] 5a/-5d podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć, o których mowa w pkt. 5a-5d od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.(włącznie) IV. dodatkowych zajęć rozwijających opartych na metodzie eksperymentu klasy I-VIII i III Gimnazjum, w zakresie: 6/ podania ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas w dodatkowych zajęciach rozwijających opartych na metodzie eksperymentu Klasy I-VIII i III Gimnazjum, tj.: a/ matematyka - wtorek w godzinach [...] b/ fizyka - czwartek w godzinach [...] c/ chemia - poniedziałek w godzinach [...] 6a/-6c/ podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć, o których mowa w pkt. 6a-6c od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.(włącznie); V. zajęć korekcyjno-kompensacyjnych klasy I-VIII i III Gimnazjum, w zakresie: 7/ podania ilu uczniów uczestniczy i z jakich klas w zajęciach korekcyjno-kompensacyjnych klasy I-VIII i III Gimnazjum, tj.: a/ zajęcia korekcyjno-kompensacyjne - środa w godzinach [...] b )zajęcia korekcyjno-kompensacyjne - czwartek w godzinach [...] 7a/-7b/ podania daty (dzień, miesiąc, rok) odbytych zajęć, o których mowa w pkt. 7a – 7b od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.(włącznie). Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie mu odpowiedzi na powyższe zapytania pocztą elektroniczną pod wskazany we wniosku adres e-mail. Wniosek powyższy wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2019 r. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] organ wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W treści wniosku wskazał zaś, że szkoła nie posiada gotowych zestawień ze wszystkimi podanymi we wniosku informacjami, w związku z czym rozstrzygnięcie wniosku wymaga przetworzenia informacji publicznej. Decyzją doręczoną wnioskodawcy dnia [...] maja 2019 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w K. odmówiła udostępnienia informacji publicznej, bowiem jej zakres obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), a wnioskodawcy wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie wykazał jej. Decyzja ta nie zawiera pouczenia o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Odwołaniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawca zwrócił się do Wójta Gminy K. o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. przekazał ww. odwołanie do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K., wskazując, że jest on organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy w myśl art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Pismo to wraz z odwołaniem wnioskodawcy wpłynęło do organu dnia [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. do tut. sądu wpłynęła skarga Z.K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. w zakresie braku rozpatrzenia przez ww. organ jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak, to o wymierzenie organowi grzywny z przeznaczeniem na cel społeczny. W odpowiedzi na skargę organ opisał przyczyny wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz wskazał, że kierując do niego liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, skarżący nadużywa przysługującego mu prawa oraz dezorganizuje pracę organu. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko oraz wnioski wywiedzione w skardze oraz ustosunkował się do twierdzeń organu. Organ odniósł się do argumentacji zawartej w ww. piśmie, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1320 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W niniejszym postępowaniu skarżona jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K., która polega na braku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o odmowie udostepnienia informacji publicznej, doręczoną skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. Powyższa decyzja została wydane na podstawie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z art. 16 u.d.i.p, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Jak wynika z powyższego, do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 ustawy). Obowiązek stosowania ww. regulacji proceduralnych dotyczy również decyzji wydawanych po załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym jednak przypadku przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie odpowiednio ze skutkiem odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. Obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. związany jest z faktem, że istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności, choćby względnej, powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w sprawie niniejszej bezsporne jest, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w K. decyzją bez daty oraz numeru, doręczoną skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. (okoliczność nie kwestionowana przez strony) odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. Od wspomnianej decyzji w dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący za pośrednictwem Dyrektora Szkoły złożył "odwołanie" do Wójta Gminy K. W uzasadnieniu skierowania powyższego odwołania do Wójta Gminy K. skarżący wskazał, że zaskarżona przez niego decyzja nie zawiera pouczenia, do którego organu należy złożyć odwołanie. Dlatego też skarżący wniósł o rozpoznanie tego odwołania przez Wójta bądź skierowanie go do odpowiedniego organu władnego do jego rozpatrzenia (k. 73 akt sprawy). Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 17 u.d.i.p przekazał odwołanie skarżącego do Dyrektora Szkoły Podstawowej w K., jako organu właściwego do jego załatwienia w ramach u.d.i.p. Pismo to wpłynęło do Dyrektora Szkoły w dniu [...] sierpnia 2019 r. (k. 75 akt sprawy). W ocenie Sądu powyższy wniosek, jak to już wyżej wyjaśniono, tak jak odwołanie jest na gruncie k.p.a. środkiem zaskarżenia wydanej decyzji. A zatem po wpłynięciu do organu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2019 r. obowiązkiem Dyrektora Szkoły było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją doręczoną skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. i rozstrzygnięcie jej w trybie u.d.i.p., poprzez wydanie stosownej decyzji, co wymagało z kolei zastosowania przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że to na skarżonym organie ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu. Z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.). Jak trafnie zaś wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r. IV SA/Gl 194/16, "Dyrektor Szkoły Podstawowej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tych przyczyn mimo, iż może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który ją wydał." Wyrażony w tym wyroku pogląd, Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej dokonywana jest także przez podmioty nie będące organami władzy publicznej, w formie decyzji administracyjnej. Do decyzji tej, również w przypadku, gdy wydana jest przez przedmiot niebędący organem władzy publicznej, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Mając na względzie powyższe, a także ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez Sąd, skarżony organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Uznanie w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany w trybie u.d.i.p., oznaczało, że organ zobowiązany był do rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o k.p.a. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał skarżony organ do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu doręczoną skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (tak: wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się w działaniu organu nie tylko naruszeń prawa w postaci nieprawidłowej wykładni analizowanych przepisów, ale także miał na uwadze okoliczność, że organ nie respektował przekazanego mu do jego właściwości wniosku przez Wójta, który wskazał w sposób jednoznaczny podstawy prawne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające właściwość skarżonego organu. Pomimo otrzymania wniosku w dniu [...] sierpnia 2019 r. organ do chwili obecnej, a więc przez okres już prawie 6 miesięcy pozostaje w bezczynności w jego załatwieniu. Tymczasem w myśl art. 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. powinien podlegać rozpoznaniu w terminie 14 dni. Termin ten, licząc od dnia otrzymania wniosku przez organ, co miało miejsce [...] sierpnia 2019 r. - upłynął [...] września 2019 r. Nadto, analizując złożony w sprawie materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, że Dyrektor Szkoły nie dostrzegł w ogóle, że do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej należy odpowiednio zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że o wadliwości rozumienia przepisów w konkretnej sprawie świadczy też brak pouczenia od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w zakresie rodzaju środka zaskarżenia przysługującego od tej decyzji, terminu jego złożenia oraz organu władnego do jego rozpoznania. Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt nie działania organu przez okres sześciu miesięcy od otrzymania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 200 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wysokość uiszczonego przez niego wpisu od skargi na bezczynność. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.