III OSK 2784/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 854/19 w sprawie ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora przedszkola 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Miasta S. na rzecz Wojewody P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 854/19 oddalił skargę Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Przedszkola Nr [...] w S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że zarządzenie Burmistrza Miasta S. wydane zostało w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148). Wojewoda P. stwierdzając jego nieważność uznał, że argumenty wskazane przez Burmistrza nie są "szczególnie uzasadnionymi przypadkami" o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, które pozwalałyby na odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, a ponadto pomiędzy przewinieniami popełnionymi przez dyrektorkę a wydaniem zarządzenia wystąpiła duża odległość czasowa, co znosi możliwość odwołania w trybie natychmiastowym. Wskazane okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska dyrektora, tj.: zarzucane niewłaściwe zachowania wobec pracowników, bezprawne pobranie dofinansowania z funduszu socjalnego oraz zawieszenie G.K. w pełnieniu obowiązków nie noszą cech wyjątkowości, nadzwyczajności na tyle istotnych by dalsze sprawowanie funkcji dyrektora uznać za zagrożenie interesu publicznego i destabilizację placówki. Wyjaśniając znaczenie pojęcia "przypadki szczególnie uzasadnione" Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez Wojewodę P. ocena zarządzenia Burmistrza S. jest prawidłowa. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że przyczyny podane w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora z pełnionej funkcji, nie są szczególnie uzasadnionymi przesłankami powodującymi natychmiastowe, bez wypowiedzenia, odwołanie dyrektora z pełnionej funkcji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego przez stwierdzenie, że zarządzenie Burmistrza Miasta S. w istotny sposób narusza ww. przepis w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały okoliczności uwierzytelniające zaistnienie przypadku szczególnie uzasadniającego zasadność odwołania Dyrektora Przedszkola nr [...] w S., a konsekwencją nieuwzględnienia wywodzonej skargi jest końcowe przyzwolenie na to, że funkcję dyrektorską może pełnić osoba przejawiająca społeczne postawy nie dające wzorowego świadectwa w oczach społeczeństwa lokalnego i dzieci uczęszczających do placówki; - art. 85t ust. 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) przez stwierdzenie, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu trafia w próżnię i podjęcie przez Sąd próby oceny twierdzeń organu nadzoru jakoby miał on sugerować, że w danej sytuacji zawieszenie dyrektora w pełnieniu funkcji prowadzi do tego, że nie istnieje destabilizacja w funkcjonowaniu placówki, w sytuacji gdy organ nadzoru wskazał wprost, że w ww. sprawie prawidłowym działaniem skarżącego miało być dalsze zawieszenie dyrektora Przedszkola Nr [...] w sytuacji gdy KN nie wyłącza możliwości stosowania art. 66 ust. 1pkt 2 Prawa oświatowego gdyż są to dwie odrębne instytucje o zupełnie odmiennym zakresie a wydanie zaskarżonego zarządzenia nie wpłynęło ujemnie na prawidłowe działanie placówki; 2/ przepisów postępowania, tj. - art. 151 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, co skutkowało oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy WSA winien uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi stron, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie ocenił, za organem nadzoru, że przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza Miasta S. okoliczności nie wyczerpywały zaistnienia przypadku szczególnie uzasadniającego zasadność odwołania Dyrektora Przedszkola nr [...] w S. Nie ulega wątpliwości, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia – por. wyrok NSA z 26 września 2014 r., sygn. I OSK 1433/14) nie należy interpretować rozszerzająco. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko, w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (np. wyrok z 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1942/15). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ w żaden sposób nie wykazał, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie przedszkolem przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla jego funkcjonowania. Podnoszone przez Burmistrza okoliczności nie mają charakteru nagłego, bowiem sam wskazał, że trwają od dłuższego czasu, tj. od 2018 r. Zaznaczyć należy, że eksponowane przez Burmistrza okoliczności dotyczące niewłaściwego zachowania dyrektorki wobec pracowników "noszące znamiona mobbingu" w dacie wydania spornego zarządzenia nie zostały potwierdzone orzeczeniem właściwych organów. Sam fakt powiadomienia prokuratury i wszczęcia dochodzenia jeszcze nie przesądzał – na etapie wydawania zaskarżonego zarządzenia – o fakcie popełnienia przez skarżącą czynu z art. 218a § 1a k.k. oraz o jej ewentualnej winie. Przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie mógł stanowić również podnoszony zarzut nieprawidłowości finansowych, tj. bezprawne pobranie dofinansowania z funduszu socjalnego. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych zarzut nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej, naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wyczerpuje zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku (por. wyroki NSA z 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w uzasadnieniu zarządzenia organ, oprócz wymienienia przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością przedszkola. Przypadki szczególnie uzasadnione, o których mowa w przywołanym przepisie, nie są to bowiem przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. W niniejszej sprawie związku przyczynowo-skutkowego organ nie wykazał. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 85 t ust. 4 Karty Nauczyciela regulującego zawieszenie nauczyciela w pełnieniu obowiązków. Nie stanowił on podstawy prawnej wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, ponadto jak prawidłowo wskazał organ i Sąd I instancji zawieszenie a odwołanie to dwie różne instytucje, o zupełnie innym zakresie, inne bowiem są przesłanki zawieszenia nauczyciela a inne odwołania. Przy czym rozstrzygnięcia dotyczące zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków wyłączone są spod kognicji sądów administracyjnych. W świetle powyższych rozważań jako chybiony i niemogący wywołać zamierzonego skutku należało ocenić również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie sposób mówić o jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy było ono konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej. Przepis ten ma bowiem jedynie wynikowy charakter, a jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest rezultatem uznania, że oceniany akt odpowiada prawu lub w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracji publicznej. Tym samym skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.