II SA/Bk 854/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora przedszkola oddala skargę Wojewoda P. podjął w dniu [...] października 2019 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania dyrektora Przedszkola Nr [...] w S., Pani G. K. Burmistrz Miasta S. wydał zarządzenie o odwołaniu dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148), zwanej dalej: ustawą. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał następujące okoliczności: G. K. powierzono pełnienie funkcji dyrektora Przedszkola Nr [...] w S. na okres od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r. Od końca 2018 roku wpływały skargi do Burmistrza dotyczące zachowń nie licujących z godnością zawodu nauczyciela. Dotyczyły mobbingu i dyskryminacji stosowanych wobec pracowników, fałszowania dokumentacji funduszu socjalnego, "niestandardowych" zachowań dyrektorki. Prokuratura Rejonowa w S. prowadzi postępowanie (sygn. [...]) z zawiadomienia pracowników jednostki. Nadto, Państwowy Okręgowy Inspektor Pracy w B. przeprowadził kontrolę Przedszkola Nr [...] w S.. Z protokołu kontroli wynika, że G. K. uzyskała, w 2018 r., dofinansowanie w kwocie 1100 zł na wycieczkę, w której nie uczestniczyła, a to wskazuje na popełnienie przestępstwa na szkodę placówki którą kierowała. Zarządzeniem nr [...] Burmistrz Miasta S. zawiesił G. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora na okres od 1 marca do 31 sierpnia 2019 r. To zarządzenie został o utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministerstwie Edukacji Narodowej. Zdaniem Burmistrza, powyższe okoliczności są szczególnie uzasadnione, dające podstawę do zwolnienia dyrektorki w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dotychczas funkcję "zabezpieczającą" pełniła instytucja zawieszenia w wykonywaniu funkcji kierowniczej. Obecnie konieczność natychmiastowego odwołania zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektorkę jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez G. K.. P. Kurator Oświaty, pismem z dnia [...] marca 2019 r, negatywnie zaopiniował zamiar zwolnienia dyrektorki ze stanowiska. Wojewoda P., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odwołaniu dyrektora, nie spełnia przesłanek art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Wojewody, argumenty wskazane przez Burmistrza nie są "szczególnie uzasadnionymi przypadkami", które pozwalałyby na odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Ponieważ toczy się postępowanie karne wobec G. K., to wskazanym byłoby dalsze jej zawieszenie w pełnieniu obowiązków dyrektora a nie odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nadto, organ zauważył, że wystąpiła duża odległość czasowa między wydaniem zarządzenia a przewinieniami popełnionymi przez dyrektorkę, co znosi możliwość odwołania w trybie natychmiastowym. Zarzucane niewłaściwe zachowania wobec pracowników oraz bezprawne pobranie dofinansowania z funduszu socjalnego nie noszą cech wyjątkowości czy nadzwyczajności na tyle istotnych by dalsze sprawowanie funkcji dyrektora uznać za zagrożenie interesu publicznego i destabilizację placówki. Organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądowe dotyczące stosowania art. 66 ustawy. Zwrócił także uwagę na negatywną opinię P. Kuratora Oświaty, która wprawdzie nie wiązała Burmistrza, lecz wskazywała na brak przekonywujących przesłanek do natychmiastowego odwołania dyrektora. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Burmistrz Miasta S. zakwestionował orzeczenie nadzorcze Wojewody P. Zarzucił naruszenie: - art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez stwierdzenie, ze nie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione" do odwołania dyrektora, chociaż wskazano je dokładnie w uzasadnieniu zarządzenia; - art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g., poprzez ograniczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego do ogólnych stwierdzeń bez wskazania przepisów prawa materialnego, których naruszenie wskazywałoby na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno odpowiadać pod względem treściowym jak i logicznym podstawie prawnej sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego; - art. 85 ust. 4 ustawy poprzez stwierdzenie, że prawidłowym działaniem byłoby dalsze zawieszenie dyrektora w pełnieniu funkcji, gdy tymczasem zawieszenie takie nie wyłącza zastosowania odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stanowisko organu nadzoru jest zbyt ogólne i szablonowe. Zdaniem skarżącego, takie okoliczności jak: naruszenie praw pracowniczych w postaci mobbingu i dyskryminacji ze względu na wyznanie, notoryczne skargi na zachowanie dyrektora, nieuzasadnione pobranie dofinansowania do wyjazdu zagranicznego z funduszu socjalnego – stanowią "przypadki szczególnie uzasadnione" do natychmiastowego odwołania dyrektora z pełnionej funkcji. Skarżący powołał, na poparcie swego stanowiska, orzeczenia sądowe wydane w podobnych sprawach, cytując odpowiednie tezy. Podał również, że na datę złożenia skargi do Sądu, dysponuje informacją, że Policja przedstawiła G. K. zarzuty z art. 218 a § 1 a k.k. tj. złośliwego lub uporczywego naruszania praw pracowniczych. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru nie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, sprzeczności zarządzenia Burmistrza z przepisami prawa. Podstawa rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera przepisów prawa materialnego, których naruszenie mogłoby przemawiać za zasadnością stanowiska Wojewody. Według skarżącego, fakt zawieszenia dyrektora w pełnieniu obowiązków, nie był przeszkodą do odwołania dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, W trakcie podjęcia zarządzenia o odwołaniu toczyło się, wobec G. K., postępowanie przygotowawcze również w zakresie czynów dotyczących naruszenia praw i dobra dzieci, co stanowiło o braku możliwości dopuszczenia dyrektorki do pracy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odpowiadając na dodatkowe zarzuty, zawarte w skardze tj. prowadzone postępowanie prokuratorskie wobec dyrektorki, to organ wskazał, iż nie jest to asumpt do natychmiastowego zwolnienia, a dopiero prawomocny wyrok sądu może być uznany za "szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd dopuścił, poza rozprawą, dowody z dokumentów: opinii P. Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. oraz protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasłużyła na uwzględnienie. Art. 66 ustawy stanowi o tym, kiedy organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, może odwołać go z tego stanowiska bez wypowiedzenia. Przesłanką z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b jest: negatywna ocena pracy lub wykonywania zadań przez nauczyciela. Natomiast przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, jako przesłankę odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia "przypadki szczególnie uzasadnione". Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym i winno być interpretowane wąsko. Istnieje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych na bazie art. 38 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy a systemie oświaty, który to przepis posiadał analogiczne brzmienie, jak obecnie obowiązujący art.66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Dlatego też, dorobek dotychczasowego orzecznictwa znajduje nadal zastosowanie. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa czy inne zachowanie, które muszą być na tyle istotne że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Przy tym decyzja o pozbawieniu funkcji dyrektora powinna być podjęta natychmiast (vide: wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. – I OSK 2330/16, z dnia 25 lutego 2011 r. – I OSK 2018/10). Wskazując na próby pozytywnego określenia "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można następujące tezy orzeczeń. W wyroku NSA z 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00 – Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). Podobne kryteria określił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, Lex nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 K.p.) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, Lex nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (IOSK 525/10, LEX nr 595413). Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do realiów rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę P. ocena zarządzenia Burmistrza Miasta S. jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem kwestionowane zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola w istotny sposób narusza art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazano: - wpływające do organu, od końca 2018 r., skargi dotyczące zachowań nie licujących z godnością zawodu nauczyciela, mające znamiona mobbingu i dyskryminacji wobec pracowników, toczące się postępowanie prokuratorskie dotyczące naruszeń praw pracowniczych, - wynik kontroli inspekcji pracy, z którego wynikało że dyrektorka pobrał 1100 zł dofinansowania z funduszu socjalnego na wycieczkę, w której nie uczestniczyła co wskazuje na popełnienie przestępstwa na szkodę jednostki budżetowej, - zawieszenie pani G. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora od dnia [...] marca 2019 roku. W/w przyczyny zostały podane w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora z pełnionej funkcji w trybie natychmiastowym jako przesłanki szczególnie uzasadnione i powodujące destabilizację funkcjonowania placówki. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nie są to szczególnie uzasadnione przesłanki powodujące natychmiastowe, bez wypowiedzenia, odwołanie dyrektora z pełnionej funkcji z przyczyn następujących: O konfliktach pracowników z dyrekcją organ prowadzący wiedział, jak sam twierdzi, już w 2018 roku a najpóźniej dowiedział się z protokołu kontroli Państwowego Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2019 r. To samo dotyczyło wiedzy organu o niezasadnym pobraniu 1100 zł. z funduszu socjalnego na udział w wycieczce. Tymczasem zarządzenie o odwołaniu dyrektora w trybie natychmiastowym miało miejsce [...] sierpnia 2019 r. a więc kilka miesięcy później niż popełnione zawinienia. Zabrakło natychmiastowej reakcji organu. Jak już wskazano powyżej w orzecznictwie podkreśla się wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 K.p. (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01; wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15). Zastosowanie regulacji z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, wyrok NSA z 14 października 2014 r. I OSK 1584/14). Nadto, na datę zarządzenia o zwolnieniu z pełnionej funkcji Burmistrz nie posiadał dokładnej informacji czego dotyczy postępowanie prokuratorskie, czy zostały postawione zarzuty G. K., nie mówiąc już o jakimkolwiek wyroku sądowym, który na tę datę nie istniał. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że brak natychmiastowego odwołania dyrektora spowoduje zagrożenie interesu publicznego oraz destabilizację funkcjonowania przedszkola. Faktem jest bowiem, ze G. K. od dnia [...] marca 2019 r. nie sprawuje i nadal nie pełni funkcji dyrektora placówki ponieważ została zawieszona. Świadczy o tym, dołączone do akt sprawy sądowej przez pełnomocnika skarżącego, postanowienie z dnia 8 stycznia 2020 r. Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministerstwie Edukacji Narodowej. Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutu skargi, ze organ nadzoru naruszył art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.). Wojewoda, jako organ nadzoru, posiada kompetencje do badania zgodności z prawem podjętego aktu przez burmistrza. Wojewoda, w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że zarzucane naruszenia nie mogą być kwalifikowane jako "przesłanki szczególnie uzasadnione" w świetle art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdził więc błędną wykładnię i nieodpowiednie zastosowanie regulacji prawnej. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyczerpujące, ocenia właściwie sytuację faktyczną i nie narusza prawa. Należy też zwrócić uwagę na stanowisko P. Kuratora Oświaty, które aczkolwiek nie było wiążące dla Burmistrza, to zawierało zbieżną argumentację z tą, jaką przedstawił Wojewoda P. w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 85 t ust 4 ustawy Karta Nauczyciela, to zdaniem Sądu, trafia on w próżnię. Oczywistym jest, ze instytucja zawieszenia nauczyciela w pełnieniu funkcji kierowniczej nie wyłącza zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego stwierdzenia organ nadzoru nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, a jedynie sugerował że w danej sytuacji, zawieszenie dyrektora w pełnieniu funkcji prowadzi do tego, że nie istnieje destabilizacja w funkcjonowaniu placówki. W ocenie Sądu, organ I instancji nie wykazał, ze zaistniała sytuacja jest wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca że dalsze kierowanie przedszkolem stanowi istotne zagrożenie dla jego funkcjonowania. Jeżeli nawet wszelkie przewinienia zarzucane dyrektorowi są prawdziwe, to w okolicznościach przedstawionych przez organ w uzasadnieniu zarządzenia, mogą stanowić ewentualnie przyczyny do odwołania z funkcji dyrektora w trybie normalnym a nie nadzwyczajnym. Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).