I OSK 1979/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/17 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/17 oddalił skargę D.D. (także, jako "skarżący") decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. pełnomocnik [...] SA. Z siedzibą [...] (dalej, jako: "wnioskodawca"), zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej, jako "ugn") o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,7311 ha, obręb [...], gmina B. obszar wiejski, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...] służących do ochrony odgromowej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18m (po 9 m od osi linii w obie. strony) w celu całodobowego wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz wymiany lub odbudowy, przebudowy, rozbudowy i dystrybucji energii elektrycznej. Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa linia, zgodnie z art. 6 ugn jest inwestycją celu publicznego mającą na celu poprawę warunków energetycznych i bezpieczeństwa energetycznego obszaru województwa [...]. Z treści księgi wieczystej KW [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości są: D.D. oraz T.D. i H.D. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Decyzją z dnia [...] października 2015r. Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości gruntowej zgodnie z wnioskiem z dnia 31 lipca 2015 r. Wskazał ponadto, że powierzchnia korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynosi 216,10 m² oraz zobowiązał wnioskodawcę do doprowadzenia nieruchomości objętej niniejszą decyzją (po zakończeniu inwestycji) do stanu poprzedniego. Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie może wykraczać poza dopuszczalne granice takiego ograniczenia, wynikające z art. 124.ust 1 i 6 ugn. Pismem z dnia 25 maja 2016 r. pełnomocnik inwestora sprecyzował wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w ten sposób, że wniósł o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka [...] z obrębu [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...] służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony). Wskazał ponadto, że powierzchnia korzystania z nieruchomości wynosi 216,10 m², zaś lokalizację urządzenia przesyłowego na ww. działce, tj. przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz obszar pasa technologicznego przedstawia szczegółowo załącznik mapowy, mający stanowić integralną część wnioskowanej decyzji administracyjnej. Wnioskodawca wniósł również o wskazanie w decyzji, że powyższe zezwolenie obejmuje prawo wstępu na nieruchomość w celu przeprowadzenia na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, jak również na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) oraz prawo wstępu na nieruchomość po przeprowadzeniu prac w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń oraz oznaczenie, iż określone ograniczenia obowiązywać będą w okresie istnienia przedmiotowej linii na opisanej nieruchomości. Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej (pkt 1), zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac określonych w pkt 1 niniejszej decyzji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania (pkt 2), wskazał, że określone w pkt 1 ograniczenie obowiązuje w okresie istnienia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] (pkt 3), oraz wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprany wynika, iż rokowania z właścicielami w sprawie wejścia na przedmiotowy teren w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatów. Z protokołu rokowań przeprowadzonych w dniu 14 kwietnia 2015 r. wynika, iż wykonawca zaproponował kwotę 1.500 zł za ustanowienie służebności przesyłu, zaś właściciel zażądał kwoty 2.300,00 zł i pod warunkiem, że w § 6 umowy przedwstępnej zostanie zapisane, że zrzeczenie się roszczeń dotyczy jednie ustanowienia służebności przesyłu i nie obejmuje wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości za 10 lat wstecz. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. inwestor ponownie zwrócił się do właścicieli nieruchomości z prośbą o ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu w formie aktu notarialnego na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] za wynagrodzeniem w kwocie 1 500,00 zł., a pismem z dnia 16 lipca 2015 r. zaproponował wynagrodzenie w kwocie 1 700,00 zł. Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. inwestor poinformował właścicieli, że w związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wystąpienia, rokowania zostały zakończone z rozstrzygnięciem negatywnym. Odnosząc się do odwołania Wojewoda zaznaczył, iż przepis art. 124 ugn samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie nie jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, której przedmiotem jest m.in. ustanowienie służebności przesyłu. Odnosząc się natomiast do kwestii skorygowania wniosku przez inwestora w toku postępowania, Wojewoda wyjaśnił, iż w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek zainteresowanego podmiotu, podmiot ten ma prawo modyfikować swoje żądania do zakończenia go ostateczną decyzją w sprawie. Odnosząc się do zawartego w decyzji organu I instancji sformułowania, że dotyczy ona również funkcjonowania linii w pasie technologicznym o szerokości 18 m, które w ocenie skarżącego jest nieprecyzyjne i nie pozwala odczytać intencji organu tj. nie wiadomo czy pod pojęciem funkcjonowania mieści się również wchodzenie na nieruchomość przez całą dobę czy sam przesył energii, Wojewoda wskazał, iż funkcjonowanie linii po dokonaniu prac dokonanych na podstawie decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn wynika wprost z art. 124 ust. 6 ugn, zgodnie z którym właściciel jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D.D. Wnioskodawca w piśmie z dnia 19 lipca 2017r. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podziela stanowisko Wojewody, że jeżeli w sprawie mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Sąd uznał za prawidłową ocenę organu odwoławczego, że w sytuacji, w której mimo prowadzonych w sposób prawidłowy rokowań, nie można dojść do porozumienia w kwestii odszkodowania i nie następuje zawarcie umowy, dopuszczalne jest wydanie zezwolenia w trybie administracyjnym. Sąd podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 ust. 1 ugn gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (a więc uwzględniającej taki wniosek bądź odmawiającej uwzględnienia wniosku), od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Sąd I instancji wyraził pogląd, że pomiędzy sprawami o ustanowienie służebności przesyłu i o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn istnieje związek, lecz nie można pominąć tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ jest zobowiązany wydać decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia nawet w sytuacji, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Sprawa o ustanowienie służebności jest sprawą o ukształtowanie prawa, a postanowienie sądu cywilnego uwzględniające taki wniosek tworzy nowy stan prawny i chociażby z tego powodu nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania przepisów prawa i uwzględniania stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania decyzji. Dlatego samo stwierdzenie, że wynik jakiegoś innego postępowania będzie mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zwalnia organu od wydania decyzji zgodnej ze stanem w chwili orzekania. Sąd zauważył także, że zgodnie z art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ jest zobowiązany do zawieszenia postępowania wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji, to znaczy że treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda prawidłowo uznał, że nie ma konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budziły wątpliwości co do zastosowania określonej normy prawa materialnego, a jednocześnie treść przepisów materialnoprawnych nie budziła rozbieżności interpretacyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby podjęcie merytorycznej decyzji przez organ administracji. Dlatego też sam fakt zainicjowania przez wnioskodawcę sporu cywilnego - w istocie rzeczy sprowadzającego się wyłącznie do alternatywnego, niezależnego od postępowania administracyjnego, sposobu pozyskania władztwa (tytułu prawnego) nad rzeczą, nie był zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Reasumując Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu toczącej się przed sądem powszechnym nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości toczącym się na podstawie art. 124 u.g.n., bowiem obie te instytucje to odrębne regulacje prawne pozwalające na uzyskanie zgody na wejście i korzystanie z cudzego gruntu w warunkach w nich przewidzianych dotyczących obiektów liniowych. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ugn przez jego błędną wykładnię, wedle której przepis ten jest stosowany w postępowaniu administracyjnym niezależnie od uprzednio wszczętego postępowania o ustanowienie służebności przesyłu, tj. można w oparciu o ten przepis wydać decyzję ograniczającą prawo własności nieruchomości, mimo, że nie została uregulowana sprawa ustanowienia służebności przesyłu, który to pogląd pozostaje jednak w sprzeczności z zasadą pewności prawa, a taka interpretacja może prowadzić do wydania dwóch sprzecznych orzeczeń, które podlegać będą wykonaniu w świetle prawa, ale w praktyce dojdzie do tego wbrew interesom strony skarżącej jako właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł aby w przypadku, gdy Sąd uzna to za stosowane, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie budzące poważne wątpliwości: "Czy wydanie przez organ decyzji w trybie art. 124 ugn o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej jest możliwe w całkowitym oderwaniu od uprzednio wszczętego i wciąż toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego sposobu korzystania z tej nieruchomości czy też organ winien najpierw postępowanie administracyjne zawiesić i z wydaniem ostatecznej decyzji wstrzymać się do czasu zakończenia tego postępowania cywilnego, w którym zostanie podjęta decyzja o regulacji stosunków między spornymi stronami co do sposobu korzystania z danej nieruchomości gruntowej|?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 6 pkt 2 ugn, celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 305¹ Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 ugn, gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 ugn samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 19 listopada 2013 r., II SA/Ol 665/13, LEX nr 1504611). Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zasługuje zatem na aprobatę. Skoro w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn, to brak podstaw do skutecznego jej kwestionowania przed sądem administracyjnym. Organy stosując tryb ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikający z ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 124 ugn nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. W kontekście tej sprawy należy przypomnieć, że wobec postępującego rozwoju cywilizacyjnego i rosnącego uzależnienia społeczeństwa od nieprzerwanych dostaw energii, energia elektryczna posiada szczególną rolę (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1834/18). Zagadnienia zaspokajania potrzeb energetycznych i gospodarka zasobami energii są w orzecznictwie uznawane za niezwykle ważne, i judykatura zalicza tę materię do zadań publicznych (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, 26 września 2013 r., I OSK 831/13, 10 października 2013 r., I OSK 1030/13). Podejmowanie działań zmierzających do realizacji powyższych celów w oczywisty sposób leży zatem w interesie społecznym. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. W świetle poczynionych rozważań skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do wystąpienia do poszerzonego składu siedmiu sędziów NSA z pytaniem "Czy wydanie przez organ decyzji w trybie art. 124 ugn o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej jest możliwe w całkowitym oderwaniu od uprzednio wszczętego i wciąż toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego sposobu korzystania z tej nieruchomości czy też organ winien najpierw postępowanie administracyjne zawiesić i z wydaniem ostatecznej decyzji wstrzymać się do czasu zakończenia tego postępowania cywilnego, w którym zostanie podjęta decyzja o regulacji stosunków między spornymi stronami co do sposobu korzystania z danej nieruchomości gruntowej|?". Instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skarg kasacyjnych. Nie może bowiem dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego. Uznać należy, że w niniejszej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważnie wątpliwości, które uzasadniało jego przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.