I OW 234/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania R.J. do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania R.J. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W trakcie czynności wyjaśniających ustalono, że R.J. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w L. przy ul. [...], zaś ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały był J., gm. S. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji Prezydent Miasta L. uznał R.J. za osobę bezdomną, bowiem w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s. jest ona osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W konsekwencji w niniejszej sprawie, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do skierowania wyżej wymienionej do domu pomocy społecznej będzie Burmistrz S., bowiem ostatnim miejscem zameldowania R.J. na pobyt stały jest Gmina S. (J.). W ocenie Prezydenta Miasta L., w rozpoznawanej sprawie nie można było zastosować art. 101 ust. 3 u.p.s., z którego wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. udzielił R.J. koniecznego wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i udzielił schronienia w placówce w warunkach odpowiadających godności człowieka, kierując się dobrem wyżej wymienionej i ochroną jej dóbr osobistych, a przede wszystkim stanem zdrowia. Nie może jednak, jako organ niewłaściwy w sprawie, rozpatrzyć wniosku o skierowanie zainteresowanej do domu pomocy społecznej. Pobyt w schronisku dla bezdomnych jest pozbawiony cech trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Burmistrz S. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego w sprawie na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślił, że w przypadku R.J. bezspornym jest fakt, iż jej centrum życiowym było i jest miasto L. Wyżej wymieniona urodziła się w L., tam mieszkała z matką przy ul. [...], a później z konkubentem przy ul. [...] (od ok. 1986 r. do 2017 r.), skąd trafiła do Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w L. Powyższa przesłanka nie może zostać pominięta w całościowej analizie obecnej sytuacji R.J., której około dwuletni faktyczny pobyt na terenie Gminy S. jest okresem krótkotrwałym w zestawieniu z długotrwałym okresem jej życia skoncentrowanym w mieście L. W przypadku R.J. stały pobyt w L. jest zatem przesłanką do traktowania miejscowości L. jako centrum jej spraw życiowych. Pomimo, iż art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że to gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały jest właściwa miejscowo w przypadku osoby bezdomnej, jaką niewątpliwie jest R.J., to jednak wartym rozważenia jest indywidualne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy pod kątem zasadności uznania Prezydenta Miasta L. za organ właściwy do skierowania R.J. w domu pomocy społecznej, z uwagi na fakt, że to właśnie miasto L. jest miejscem jej faktycznego długoletniego przebywania. Dodał, że R.J. stała się osobą bezdomną w mieście swojego pochodzenia. Mieszkając z konkubentem (ul. [...]) nie dopełniła czynności związanych z meldunkiem, co skutkowało umieszczeniem jej od dnia 31 października 2017 r. w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w L., w którym przebywa do chwili obecnej. W dotychczasowym wsparciu dla R.J. Prezydent Miasta L. uznał swoją właściwość, udzielając jej schronienia w w/w Schronisku oraz przyznając jej zasiłek stały. Podczas 2-letniego pobytu w Schronisku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. nie wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o refundację kosztów pobytu w Schronisku i zasiłku stałego. W sytuacji uznania właściwości Prezydenta Miasta L., R.J. mogłaby zostać umieszczona w domu pomocy społecznej, nie opuszczając jednocześnie miejsca swojego dotychczasowego pobytu, czyli miasta L., które jest dla niej w istocie centrum życiowym. Byłoby to naturalną kontynuacją wsparcia udzielanego dotychczas wyżej wymienionej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. i umożliwiło jej dalsze przebywanie w rejonie swojego pochodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania R.J. do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że R.J. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem miejsca jej pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w L. nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą miejscowo do skierowania R.J. do domu pomocy społecznej byłaby gmina jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a więc Gmina S. (J.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie, z uwagi na ustalone okoliczności należało jednak rozważyć możliwość zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Z akt sprawy wynika, iż brak jest trwałej więzi między R.J. – osobą bezdomną a gminą jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały – Gminą S. Wyżej wymieniona urodziła się w L., mieszkała tam z matką przy ul. [...]. W miejscowości J. na terenie Gminy S. była zameldowana na pobyt stały z uwagi na fakt, że mieszkała wtedy z ówczesnym konkubentem pochodzącym z terenu tej Gminy. Przebywała tam tylko dwa lata (1984 – 1986), zaś od 1986 r. do chwili obecnej przebywa na terenie Miasta L. i to tam koncentruje się centrum jej spraw życiowych. Od momentu opuszczenia miejscowości J. nie wróciła tam i nie posiadała z Gminą S. żadnej więzi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne stało się zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Jest to przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą R.J. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lipca 2018 r. sygn. akt I OW 48/18, 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OW 346/17, 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 19/14). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do skierowania R.J. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.