II SA/Ol 1116/19

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody ... na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia ... roku, nr ... w przedmiocie całkowitego zwolnienia z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla dyrektora Przedszkola Nr ... ,..., ... D. K. w roku szkolnym ... stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w N. 22 sierpnia 2019 r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie całkowitego zwolnienia z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla dyrektora Przedszkola Nr (...) (...) Pani D. K. w roku szkolnym 2019/2020. W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały – dalej jako: K.n.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 - dalej jako: u.s.g.). W § 3 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2019 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, gdyż w ocenie organu nadzoru jest ona sprzeczna z obowiązującym prawem. Podano, że akty prawne jednostek samorządu terytorialnego, regulujące zasady udzielania obniżek oraz przyznające zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 2 K.n., są aktami prawa miejscowego. Powołano się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Podniesiono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W związku z tym zaskarżona uchwała podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący zakwestionował również § 1 zaskarżonej uchwały, w którym Rada zwolniła z obowiązku realizacji zajęć oznaczonego z imienia i nazwiska dyrektora Przedszkola Nr (...) w N. Wskazano, że uchwała powinna dotyczyć każdej osoby pełniącej tę funkcję. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie. Podano, że organ nadzoru błędnie zakwalifikował zaskarżoną uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż uchwała dotyczy konkretnego dyrektora ściśle wskazanego przedszkola. Stanowi zatem akt kierownictwa wewnętrznego, skierowanego przez organ prowadzący przedszkole do jego obecnego dyrektora. Podano, że przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych wydane zostały w oparciu o odmienne stany faktyczne. Ponadto wyjaśniono, że Rada podjęła w dniu 22 sierpnia 2019r. uchwałę w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektorów, wicedyrektorów a także nauczycieli, którzy obowiązki kierownicze pełnią w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, która została uznana za akt prawa miejscowego i opublikowana w dzienniku urzędowym. Natomiast wolą organu prowadzącego było zwolnienie z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć tylko i wyłącznie jednego dyrektora konkretnego przedszkola publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym i doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano się na art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 K.n. Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 2 K.n. organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Przy czym w myśl art. 42 ust. 6 K.n. dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Z kolei zgodnie z art. 91d pkt 1 K.n. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 42 ust. 7 wykonuje rada gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że to Rada decyduje o tym, czy osobom wskazanym w art. 42 ust. 6 K.n. obniży tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć, czy też w ogóle zwolni je od obowiązku prowadzenia zajęć. Rada nie jest przy tym władna do przekazywania kompetencji w tym zakresie innym podmiotom, w tym organowi wykonawczemu (por. w wyroku WSA we Wrocławiu z 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 671/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 868/11, dostępne w Internecie). Zatem tylko rada gminy była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że uchwała taka ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Słusznie bowiem twierdzi skarżący, że to akt prawa miejscowego. Przy czym dotyczy to nie tylko kwestii właściwej publikacji aktu, ale także jego treści. Wskazać bowiem należy, że z powołanych przepisów art. 42 ust. 7 pkt 2 K.n. oraz art. 42 ust. 6 K.n. nie wynika, aby rada jako organ prowadzący szkołę lub placówkę uprawniona była do przyznawania indywidualnych zwolnień od obowiązku realizacji zajęć. Należy bowiem zauważyć, że art. 42 ust. 7 pkt 2 K.n. wskazuje jedynie, który podmiot jest uprawniony do przyznania zwolnienia. Przy czym nawet w tym przepisie brak jest wskazania, że chodzi tu o zwolnienia indywidualne. Natomiast warunki zwolnienia określa art. 42 ust. 6 K.n. Stosownie zaś do tego przepisu dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć lub zwalnia z obowiązku jego realizacji. Przy czym – jak stanowi powołany przepis – jest to uzależnione od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy. Zatem organ prowadzący nie może przyznać zwolnienia indywidualnego dyrektorowi (wicedyrektorowi lub nauczycielowi pełniącemu obowiązki kierownicze) konkretnej placówki i to jeszcze wskazanemu z imienia i nazwiska, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przyznanie bowiem zwolnienia dyrektorowi konkretnej placówki stanowiłoby rozstrzygnięcie arbitralne i naruszałoby zasadę równości. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której pomimo tożsamych warunków pracy, wielkości i typu szkoły w odniesieniu do kilku placówek, ze zwolnienia korzystałby wyłącznie dyrektor jednej z nich. W związku z tym organ winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 K.n., we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria (przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych), dla którego organem prowadzącym jest gmina. Taki zaś akt normatywny, zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, gdzie przez cechę generalności organ uznaje to, że definiuje ona krąg adresatów obejmujący ogół charakteryzujących się określoną, relewantną cechą, jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w Internecie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2019r. Zatem niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Biorąc zatem pod uwagę treść zaskarżonej uchwały, jak i brak prawidłowej jej publikacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.