II SA/Kr 1197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta [...] w decyzji z 20 września 2018 r. znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. B. , na rzecz: H. S., D. G., D. G., M. W., J. W., A. W. i K. A.. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyli ww. strony, zarzucając: "naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego nieruchomości, w tym rodzaju i charakteru wykonywanej na niej działalności gospodarczej, co doprowadziło do błędnego uznania, iż odpłatne udostępnianie miejsc parkingowych klientom placu targowego przez prowadzącą go spółkę cywilną stanowić może realizację celu publicznego wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego blokowego wraz z infrastrukturą. (...)" Decyzją z 20 sierpnia 2019r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. l jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. , w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), w którym to zakresie orzeczono decyzją Starosty [...] z 20 września 2018 r. znak: [...] Zaznaczono, że sprawa zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez ten organy administracyjne. Wojewoda decyzją z 3 czerwca 2015r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 19 grudnia 2014 r. znak: [...], orzekającą o zwrocie przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z 29 marca 2017 r. znak: [...] Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., Wojewoda decyzją z 13 września 2017 r. znak: [...] utrzymał ją w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd w podsumowaniu swoich rozważań wskazał, że znajdujący się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości parking wraz z sąsiadującym targowiskiem są nierozerwalnie związane z osiedlem mieszkaniowym i powstały w jego ramach.(...) Tym samym, skoro parking stanowiący, zdaniem Sądu, infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, został wykonany na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w latach 90-tych (czyli przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), to cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 15 września 1965 r. nr [...], jako wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę osiedla mieszkaniowe - blokowego w B. został zrealizowany. Sąd stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część kompleksu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą. Nadto wskazano, w odniesieniu do terminów realizacji inwestycji, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzeczono, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. -w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej części organ powołując się na art. 136 i art. 137 u.g.n., wskazał, że jego obowiązkiem jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 15 września 1965 r., które stało się ostateczne 21 października 1965 r. Podstawą wywłaszczenia było zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z 21 kwietnia 1964 r. znak: [...], wydane przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K.. Dokument ten ustalał lokalizację szczegółową osiedla "[...]" usytuowanego na terenie położonym w K., w dzielnicy [...]. Jak wynika z ww. decyzji wywłaszczeniowej, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy organowi I instancji nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego, który miał zostać sporządzony na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej, natomiast pozyskano załączniki graficzne przedstawiające projektowany sposób zagospodarowania terenu [...], a mianowicie "ogólny plan zagospodarowania i uzbrojenia terenu os. [...] w [...] sporządzony w listopadzie 1972 r. przez pracownię [...] Biura Projektowo - Badawczego Budownictwa Ogólnego oraz "projekt zieleni fortu [...]" z 1973 r., sporządzony przez architektów [...]. W tym miejscu podkreślono, że przedstawiony na obu projektach sposób zagospodarowania terenu jest tożsamy w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, na której miał powstać budynek garażu zbiorowego. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, organ administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe (m.in. do akt sprawy pozyskał odbitki zdjęć lotniczych wykonanych w 1970 r., 1974 r., 1982 r. i 1993 r., przeprowadził rozprawę administracyjną oraz przesłuchał świadków). W oparciu o powyższe stwierdzono, że na terenie części wywłaszczonej parceli l. kat. [...] od roku 1970 do roku 1982 nie zostały wykonane żadne prace mogące mieć związek z wywłaszczeniem. Organ administracyjny uznał, że ogrody działkowe istniejące na przedmiotowej nieruchomości w latach 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku nie stanowiły rodzinnego ogrodu działkowego i w związku z powyższym ich usytuowanie na przedmiotowej działce nie mogło stanowić realizacji nawet zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. W podsumowaniu powyższego, organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego blokowego w B. i skonkretyzowanego jako budowa garażu zbiorowego, zmodyfikowanego następnie jako realizacja parkingu wraz z sąsiadującym targowiskiem. W ocenie organu taka modyfikacja celu wywłaszczenia mieści się w ramach celu ogólnie określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa osiedla mieszkaniowego i jako taka nie stanowi podstawy do uznania, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia - por. wyrok SN z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt III CSK 391/06 oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1188/16 i II SA/Kr 1189/16. W tym miejscu Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż jakkolwiek realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., to zgodnie z przytoczonym powyżej w niniejszej decyzji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, wtedy nieruchomość nie podlega zwrotowi, bez konieczności badania, czy realizacja tego celu nastąpiła przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsprzecznym jest, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego w B. . Inwestycja ta składała się jednak zarówno z budynków mieszkalnych, jak również infrastruktury i urządzeń służącym mieszkańcom, jak zieleń osiedlowa, ciągi piesze, targowiska instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjna itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne). Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej rozważania należy stwierdzić, iż realizacja targowiska wraz z parkingiem stanowiła immanentną część osiedla mieszkaniowego, stanowiąc infrastrukturę służącą mieszkańcom tegoż osiedla. Nadto organ II instancji wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości wykonano infrastrukturę techniczną, co również świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Wojewoda stwierdził, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł D. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podważając słuszność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7,77 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania aktualnych ustaleń co do roli i przeznaczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż komercyjny plac targowy, a w szczególności funkcjonujący przy nim płatny parking stanowi realizację zmodyfikowanego celu wywłaszczenia, pierwotnie określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że stanowisko organów jest błędne bowiem parking jest parkingiem płatnym, z którego dochody czerpie dzierżawca placu targowego. Nie służy on mieszkańcom osiedla, którzy parkują pod budynkami mieszkalnymi na miejscach do tego wyznaczonych, a jedynie przyjezdnym klientom placu. W skardze podkreślono, że wywłaszczenie nieruchomości ze swojej istoty ma służyć realizacji celu publicznego, a gdy do realizacji tego celu nie doszło, nieruchomość powinna zostać zwrócona. Nieruchomość wywłaszczona w przedmiotowej sprawie przez wiele lat nie była wykorzystywana na jakiekolwiek cele publiczne, oddanie jej w dzierżawę podmiotowi prywatnemu nie wiązało się w żaden sposób z realizacją jakiegokolwiek celu związanego z infrastrukturą osiedlową. Z uwagi na powyższe okoliczności, aby przyjąć, że w sprawie rzeczywiście doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia organ winien ustalić kiedy i w jaki sposób dokonano modyfikacji, w jaki sposób zobowiązano podmiot prywatny do realizacji celu wywłaszczenia, czy parking przy palcu targowym, który zajmuje przedmiotową nieruchomość jest odpłatny czy nie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylnie w zaskarżonej części decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli zaskarżonej obecnie decyzji należało w pierwszej kolejności sprawdzić, czy wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku zostały wykonane. Dla przypomnienia, w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1457/17 wskazano między innymi: "Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że parking, wraz z sąsiadującym targowiskiem, należy uznać za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji, zdaniem Sądu, realizację na przedmiotowym terenie targowiska wraz z parkingiem po zrealizowaniu na sąsiadujących terenach obiektów powstałych w ramach osiedla mieszkaniowo - blokowego w B. należy uznać za realizację celu wywłaszczenia określonego jako osiedle mieszkaniowe. (...) W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie garażu zbiorowego, w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja. Kwestii modyfikacji celu wywłaszczenia w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie rozważyły organy administracji. Rozważenie takiej możliwości jest istotne z uwagi na fakt, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, jak również wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców (co z kolei mogło spowodować zmianę pierwotnych planów zagospodarowania terenu), w tym wypadku budową parkingu oraz targowiska. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowo – blokowym. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod budowę osiedla, a wykorzystanie nieruchomości pod służące jego mieszkańcom targowisko i parking, to ten sam, choć zmodyfikowany, cel wywłaszczenia. W kontekście powyższego należy zważyć, że znajdujący się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości parking wraz z sąsiadującym targowiskiem są nierozerwalnie związane z osiedlem mieszkaniowym i powstały w jego ramach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14, wskazał, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Tym samym, skoro parking stanowiący, zdaniem Sądu, infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, został wykonany na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w latach 90-tych (czyli przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), to cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 15 września 1965 r. nr [...], jako wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę osiedla mieszkaniowo - blokowego w B. został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość stanowi część kompleksu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą.(...) Organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne winny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną przez Sąd w niniejszym wyroku." W ocenie obecnego składu Sądu, organy prowadzące postępowanie w całości uwzględniły ocenę prawną sformułowaną przez WSA w Krakowie w ww. wyroku z 30 stycznia 2018 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że kontrola legalności przez sąd administracyjny decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 573/19, LEX nr 2822035, wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1175/19, LEX nr 2837771). Wbrew zarzutom skarżącego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone i rozważone na podstawie prawidłowo zebranych dowodów, a subsumpcja ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11) jest prawidłowa. Wbrew zarzutom skargi nie stwierdzono również naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, odnoszenie się obecnie przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego ustalenia aktualnego przeznaczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot jest niecelowe i wynika z niezrozumienia przez autora skargi będącego profesjonalnym pełnomocnikiem istoty sprawy, która została należycie wyjaśniona zarówno przez poprzednio orzekający skład Sądu jak i organy administracyjne. Jak wyżej wskazano, kontrola zaskarżonej obecnie decyzji sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku tut. Sądu. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.