II OSK 2601/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1387/19 w sprawie ze skargi M. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1387/19 oddalił skargę M. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2029 r. [...] o ustaleniu dla [...] S.A. Spółka Komandytowa warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną i pylonem reklamowym na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) ustalając warunki zabudowy. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 54 pkt 2a - d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz § 5 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i wzięcie do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni działki nr [...], stanowiącej utwardzony i urządzony szlak drogowy, jak również współwłasność skarżącego; b) art. 54 pkt 2c, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 14 upzp, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, oraz art. 14 ust. 8 upzp poprzez brak jego zastosowania (niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że pomimo oznaczenia działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny urządzonej zieleni publicznej, decydujące znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów i budynków, niezgodny z planem i informacja z pisma ZIKiT; c) art. 54 pkt 2 upzp i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia poniższych przepisów postępowania tj.: art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, albowiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium oraz poprzedzającym je postępowaniu przed organem I instancji popełniono znaczące błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy takich jak: ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: do ul. [...] i do ul. [...] oraz zignorowano fakt, iż w obszarze analizowanym parametry wysokości są dalece zróżnicowane i wahają się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14m (dz. [...]) do 105 (dz. [...]). Organ II instancji i WSA w Krakowie zaniechały również ustaleń, czy organ I instancji do wyliczeń wskaźników dla działki [...] brał pod uwagę powierzchnię działki [...], na co wskazywała skarżąca. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Ponadto w świetle art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. 3.4. W świetle powyższych regulacji nie było zatem jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby inwestor jako teren inwestycji wskazał dwie działki tj. nr [...] i nr [...]. Jak zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, określenie terenu przyszłej inwestycji należy do inwestora, a z żadnej normy nie wynika zakaz objęcia nim działki nawet niestanowiącej własności inwestora. Przy tym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony tylko dla działki nr [...] działka nr [...] nie była brana pod uwagę. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 pkt 2a - d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz § 5 rozporządzenia jest niezasadny. 3.5. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 54 pkt 2c, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji organu I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. w zw. z art. 2 pkt 14 upzp poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego. W art. 2 pkt 14 upzp zdefiniowano pojęcie "dostępu do drogi publicznej" - przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymóg ten na etapie orzekania dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12). 3.6. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 upzp i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia, ponieważ dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest prawidłowa. W szczególności nie ma podstaw do zakwestionowania wyznaczenia granic obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przy tym art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp nie mogą być wykładane jako ograniczające prawo do zabudowy w imię subiektywnych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Prawidłowo została w sprawie ustalona wysokość zabudowy w oparciu o średni wskaźnik arytmetyczny, a nie środkową wartość wskaźnika. To, że wysokość budynków kształtuje się od 2,5 do 48 m nie oznacza, że średni wskaźnik wynosi automatycznie 25 m. Jest rzeczą oczywistą, że aby obliczyć średnią arytmetyczną zestawu danych, należy je do siebie dodać i otrzymaną sumę podzielić przez ich liczbę. Dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji wykładnia § 7 ust. 1 rozporządzenia jest zatem w sposób oczywisty zgodna z literalnym brzmieniem tego przepisu. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałaby polegać błędna wykładnia § 5 rozporządzenia. 3.7. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa należy wskazać, że organ przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe w zakresie wymaganym dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja została oparta na prawidłowej analizie urbanistycznej, a jej wynik wskazuje jednoznacznie na spełnienie warunku kontynuacji i wyjaśniają przyjęcie poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, należy stwierdzić, że organ wyjaśnił, iż działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest znakiem "dr" znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i służy jako powszechnie dostępny i utwardzony wjazd na działki nr [...] i [...]. 3.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.