II SA/Ke 1055/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju i Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 7 lutego 2019 r. nr V/23/2019 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 7 lutego 2019 r. Rada Gminy Solec-Zdrój, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1840 ze zm., zwanej dalej "u.o.z"), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr V/23/2019 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec-Zdrój w 2019 roku - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Program"). W § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wobec rażącego naruszenia prawa tj.: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 w zw. z art. 42 u.s.g. polegające na bezpodstawnym niezaliczeniu uchwały do aktów prawa miejscowego i tym samym nieskierowaniu jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem w § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w niniejszej sprawie bezspornie zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, zaś powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., jako naruszającej w sposób istotny art. 42 ww. ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że niepublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, zaś urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia nie może ona wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł także Wojewoda Świętokrzyski, który podobnie jak skarżący Prokurator, zarzucił jej istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1, art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez brak publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, pomimo że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w uzasadnieniu skargi podnosząc w szczególności, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Postanowienia uchwały mają więc charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. W odpowiedzi na skargi Rada Gminy Solec-Zdrój wniosła o uwzględnienie skarg w całości jako zasadnych. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargi oraz złożył do akt uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 3 grudnia 2019 r. z informacją, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Solec-Zdrój w 2019 roku została ogłoszona w dniu 10 grudnia 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju i Wojewody Świętokrzyskiego zasługują na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na treść § 1 czy § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Z tych zapisów wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego, zawiera ona bowiem także normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym. Normy te nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Generalny charakter mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., II GSK 216/13, Lex nr 1485515). Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skarg uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10). Zasadne są zatem zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.