I GSK 1137/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 824/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane suszą lub powodzią 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 824/19 oddalił skargę Spółki A (dalej: strona, spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu (dalej: organ) z [...] września 2019 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik strony zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 oraz ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm.) w zw. z § 13r ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r., poz. 187 ze zm.), przez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te pozostają w sprzeczności z konstytucyjną zasadą gradacji źródeł prawa oraz konstytucyjnie określonymi zasadami wydawania rozporządzeń (art. 87 w zw. z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483); 2) § 13r ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez ich błędną interpretację; 3) art. 7 ust. 1 pkt 1–3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646 ze zm.) przez ich niezastosowanie; 4) art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędną jego ocenę; 5) art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną interpretację. Wobec powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I FSK1376/16; z 17 stycznia 2017 r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017r., II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2668/15 niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom, a mianowicie adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom patentowym. In principio – oceniając treść skargi kasacyjnej – wskazać należy, że nie dzieli się zarzutów na te, które dotyczą naruszenia norm prawa procesowego, jak i nie wyszczególnia się tych związanych z obrazą prawa materialnego, co ma istotne znaczenie w kontekście art. 174 p.p.s.a., przewidującego różne postacie naruszenia prawa, co powinno znaleźć należyte odzwierciedlenie w konstrukcji poszczególnych zarzutów. Nie jest to jedyne uchybienie gdyż – przechodząc do zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej – obraza art. 4 ust. 1 ustawy o ARiMR jest o tyle nieprecyzyjna, że nie wskazuje (konkretyzuje) punktu/punktów, których ten zarzut dotyczy; warto zauważyć, iż jest ich osiem. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać samodzielnie precyzyjnego określenia podstawy prawnej gdyż byłby to wkroczenie w domenę skarżącego. Należy ponownie podkreślić, że ustawodawca na mocy art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że tak skonstruowana delegacja ustawowa obejmuje także umocowanie do określenia kategorii podmiotów uprawnionych do płatności (tj. "warunki" udzielania wsparcia) na przykład przez uprzywilejowanie niektórych grup przedsiębiorców. Ograniczenia w przyznawaniu pomocy publicznej, tj. przyznawanie jej małym i średnim przedsiębiorstwom, wynika z pewnych trudności w funkcjonowaniu MSP, w odróżnieniu od dużych przedsiębiorstw, które posiadają znacznie większy ekonomiczny potencjał i zaplecze, co ułatwia pokonywanie trudności. Tego typu działanie jest wpisane w politykę państwa w zakresie rolnictwa, która ma m.in. niwelować różnice w rozwoju. W konsekwencji – wobec nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu – Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do oceny podstaw wydania przez Radę Ministrów powołanego wyżej rozporządzenia, a zwłaszcza § 13r ust. 1. Trudno też uznać, że doszło do sprzeczności z konstytucyjną zasadą gradacji źródeł prawa oraz konstytucyjnie określonymi zasadami wydawania rozporządzeń, kiedy autor skargi kasacyjnej powołuje za podstawę zarzutu treść art. 87 Konstytucji RP gdy w ust. 2 wskazuje się, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Brak precyzji w formułowaniu zarzutu dotyczy – w identycznym zakresie – powołania treści art. 92 Konstytucji RP. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza brak podstaw do uwzględnienia tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest także zarzut nr 2 skargi kasacyjnej gdyż zarzuca się w nim błędną interpretację art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Tę jedynie można zarzucić Radzie Ministrów, która wydała powołane wyżej rozporządzenie, w tym § 13r ust. 1. Znamienne jest, że w zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazuje się na treść prawidłowej wykładni, jaką należało poczynić. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 3 skargi kasacyjnej wobec tego, że nie podważono skutecznie nielegalności art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, jak też § 13r ust. 1 rozporządzenia RM z 27 stycznia 2015 r. Bezzasadny jest także zarzut nr 4 skargi kasacyjnej gdyż nie wskazano w jakim zakresie materiał dowodowy nie został rozpatrzony, a także nie określono tych obszarów postępowania wyjaśniającego, w których dopuszczono się błędnej oceny jego efektów (w kontekście stosowania art. 7 i 77 k.p.a.). To samo dotyczy zarzutu nr 5 skargi kasacyjnej (błędna interpretacja art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w którym nie wskazano ani na czym ona polegała, ani czego dotyczyła; nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w zakresie obu zarzutów skargi kasacyjnej – na zajęcie merytorycznego stanowiska. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 204 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).