II SA/Ol 20/20

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. B. na niewykonanie przez Radę Miejską w O. czynności nakazanych prawem postanawia - umorzyć postępowanie sądowe. Skarżący w skardze, wniesionej 7 marca 2019 r., powołując się na art. 101a w zw. z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Zarzucił naruszenie art. 19c ust. 1 zdaniem pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, przez jego niezastosowanie polegające na tym, że Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W ocenie skarżącego niepodjęcie wskazanej uchwały stanowi niewykonanie czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. We wnioskach skargi skarżący zażądał stwierdzenia bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oraz zobowiązania organu administracji do wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Nadto skarżący zażądał zasądzenia od Rady Miejskiej na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę m.in. wskazała, że 27 marca 2019 r. uchwaliła uchwałę w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W związku z tym wniosła o oddalenie skargi z uwagi – jak to określono – na jej bezprzedmiotowość. Skarżący pismem z 12 kwietnia 2019 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wniósł o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oraz o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu administracji do wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygnatura akt II SAB/Ol 18/19, wydanym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę D. B. na bezczynność Rady Miejskiej w podjęciu uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd uznał, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym zastosowanie ma art. 101 ust. 1 tej ustawy, czyli uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym, że organ gminy mimo ustawowego obowiązku nie podjął uchwały. Następnie Sąd przyjął, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone przez to, że Rada Miejska nie podjęła uchwały określającej tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd przy tym stwierdził, że co do zasady w takiej sytuacji skarga powinna być odrzucona, jednakże wobec tego, że skarżący powołał się na swój interes prawny konieczne było jej merytoryczne rozpoznanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2639/19 uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w innych przypadkach działania organów administracji poddanych kontroli sądów administracyjnych, np. podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów o charakterze prawa miejscowego albo pozbawionych tego charakteru, ale będących z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. Nie jest to jednak przypadek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w art. 119 pkt 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku argumentował dalej, że skoro sprawa ze skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której zarzuca się, że rada gminy mimo ustawowego obowiązku nie podjęła uchwały, nie jest sprawą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozumieniu art. 119 pkt 4 p.p.s.a., to taka sprawa nie może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym polega na tym, że sąd administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Taki sposób rozpoznania sprawy jest odstępstwem od zasady mówiącej, że rozpoznanie sprawy przed sądem, w tym przed sądem administracyjnym, jest jawne (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie sprawy, wbrew przepisom prawa, na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie powoduje, że strony postępowania są pozbawione możności obrony swych praw (tak m.in. w wyroku NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3262/17 i w powołanych tam orzeczeniach Sądu Najwyższego). W związku z tym w takim przypadku zachodzi podstawa nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z podjęcia po wniesieniu skargi uchwały, której niepodjęcie było przyczyną wniesienia skargi, co jest możliwe poprzez wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym (art. 161 § 2 p.p.s.a.). Rozwijając ostatnią myśl NSA wyjaśnił, że skoro bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 p.p.s.a., z którego treści wywodzi się koncept, że w razie załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Niemniej, nie przesądzając, czy w rozpoznawanej sprawie postępowanie powinno być umorzone, czy też powinien być wydany wyrok po przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, w tym także organu nadzoru nad działalnością gminną, NSA za istotne uznał, że zaskarżony wyrok został wydany po przeprowadzeniu nieważnego postępowania, co uzasadnia jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem – co wprost wynika z przytoczonego wyżej wyroku NSA - jest art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. Przede wszystkim należy podnieść, że rozpoznawana sprawa była już raz przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z art. 190 zd. pierwsze ustawy p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z uwagi na powyższe, rozpoznając niniejszą skargę Sąd był związany oceną stanu prawnego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2639/19. Sąd II instancji wskazał zaś, że: 1/ niedopuszczalne było rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, 2/ wniesiona skarga nie była skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., 3/ sąd winien rozważyć możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 4/ w sprawie nie ma zastosowania art. 149 p.p.s.a. W sprawie nie ulega wątpliwości, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ podjął w dniu 27 marca 2019 r. uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Podjęcie tej uchwały spowodowało, że organ przestał być bezczynny. Jednocześnie sąd w niniejszym postępowaniu nie może badać zgodności z prawem podjętej uchwały. Ponadto – niezależnie od słuszności stanowiska przedstawionego w skardze, odnośnie do obowiązku podjęcia przez organ stosownej uchwały - nie ma już do czego zobowiązać organu nadzoru, zgodnie bowiem z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W takim przypadku przyjąć trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, a skoro tak to sąd winien je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo wskazać trzeba, że sąd w niniejszej sprawie nie mógł zastosować środków prawnych przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. (np. stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku przyjął bowiem wprost, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia.