VII SA/Wa 2446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...] WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu zażalenia A. G. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniach [...] maja 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] czerwca 2019 r. oraz [...] lipca 2019 r. do PINB wpłynęły wnioski skarżącej o przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w związku z budową instalacji gazowej. W dniu [...] czerwca 2019 r. do PINB wpłynęła dokumentacja wskazująca, że roboty budowlane polegające na wymianie instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...] w W. wykonywane są na postawie zgłoszenia. Następnie, PINB postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie wykonania nowej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, wniosła skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] września 2019 r. organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tego treści przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. [...] WINB podniósł, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB i wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. PINB nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie istnienia po jej stronie interesu prawnego w sprawie dotyczącej wykonania nowej instalacji gazowej i tym samym uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...] działa Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. Z pism skarżącej wynika, że jest ona właścicielką lokalu nr [...], który znajduje się w ww. budynku mieszkalnym. Podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęte jest, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. WINB wskazał, że przyjmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego wyżej należałoby stwierdzić, iż każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej (członek wspólnoty mieszkaniowej, spółdzielni mieszkaniowej), już z samego faktu posiadania prawa współwłasności byłby stroną wszystkich postępowań administracyjnych. WINB wskazał również, że wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok wspólnoty mieszkaniowej/spółdzielni także właścicieli poszczególnych lokali, którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jednakże pod warunkiem, iż "wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego" (wyroki NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 695/10; z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2047/10; oraz WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 882/11, z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/11). W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazywane przez skarżącą we wnioskach z 16 maja 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 24 czerwca 2019 r. oraz 3 lipca 2019 r. oraz w zażaleniu z 25 lipca 2019 r. nie przesądzają o istnieniu tego rodzaju indywidualnego interesu prawnego. Zdaniem WINB, organ I instancji słusznie ocenił, że żądanie zawarte we wnioskach skarżącej w ww. sprawie wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkować musi odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Jednocześnie uprawniało PINB do skorzystania z trybu zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W związku z powyższym uznał, że wniosek złożony został przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony.  Następnie WINB powołując się na wyrok WSA w Opolu z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 438/12 zauważył, że wymiana instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym dotyczy części wspólnych obiektu. Instalacja taka już sama w sobie z uwagi na obsługę całego budynku, a nie tylko pojedynczego lokalu, stanowi część wspólną obiektu. Wskazał ponadto, że sam fakt posiadania prawa własności lokalu nie może być rozumiany jako indywidualny interes prawny. Instalacja gazowa, która podlegała wymianie, oddziaływuje bowiem w tożsamy sposób na cały budynek. Organ odwoławczy w odniesieniu do argumentów podnoszonych w zażaleniu wskazał, że PINB nie pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku skarżącej. Wskazał, że PINB w dniu [...] lipca 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymiany instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...]. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do uchylenia postanowienia PINB z [...] lipca 2019 r. Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie WINB z [...] września 2019 r., nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony pomimo tego, iż wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji lokale, których jest właścicielem znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w zasięgu jej oddziaływania skutkujące odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.; 2) art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, w tym nie przeprowadzenie analizy zasięgu oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek skarżącej, w sprawie wykonania nowej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...]. Z art. 61 a § 1 k.p.a., który jest podstawą wydania postanowienia organu I instancji wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przywołany przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12, LEX nr 1305801). Przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponadto okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11, LEX nr 1146278). Organ jest zatem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy stwierdzi, że zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca uruchomienie tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, że skarżącej nie przysługuje interes prawny. Ja wynika z materiału dokumentacyjnego, A. G. posiada prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...], który znajduje się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej strony postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym dla wykazania legitymacji procesowej, należy przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość osoby, która domaga się od organu nadzoru budowlanego podjęcia określonych czynności. W postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną (tak jak w przedmiotowej sprawie) legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, ale odnoszących się wyłącznie do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie przesądza jednak o możliwości udziału członka wspólnoty w postępowaniu, przy czym, może to nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała lub już ma – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do swojego lokalu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015, sygn. akt II OSK 2266/13). Przy czym sytuację, w której członek wspólnoty mieszkaniowej ma równoległe do wspólnoty mieszkaniowej prawo występowania jako strona postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, uznać należy za wyjątkową i mającą miejsce jedynie wówczas, gdy obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikające z ustawy o własności lokali. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] zgłosiła do Wydziału Architektury Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Do wniosku dołączyła projekt wymiany instalacji sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione. W dniu [...] maja 2019 r. organ (wobec uznania, że złożono wymagany prawem komplet dokumentów), na podstawie art. 30 ust. 5a ustawy Prawo budowlane, wydał zaświadczenie uprawniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Skarżąca - jako właścicielka lokalu nr [...] przy ul. [...] - domagając się wszczęcia postępowania w sprawie nowej instalacji gazowej pod kątem bezpieczeństwa użytkowania w piśmie z [...] maja, [...] i [...] czerwca, [...] lipca 2019 r. podniosła, że instalacja dokonana została niezgodnie ze zgłoszonym projektem oraz ingeruje w elewację nieruchomości znajdującej się w zasobach gminnej ewidencji zabytków. W ocenie skarżącej stanowi ona zagrożenie budowlane, w tym może spowodować wybuch gazu. Zdaniem skarżącej, nie jest to remont instalacji, lecz nowa inwestycja przebiegająca na zewnątrz elewacji, poprzednia około 50 letnia przebiegała wewnątrz ścian kamienicy i w listopadzie 2018 r. została wyłączona przez pogotowie gazowe w wyniku stwierdzenia nieszczelności na tej części instalacji. Organy obu instancji odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego tylko interes faktyczny. Zdaniem Sądu, istotne dla oceny kontrolowanego postanowienia [...] WINB jest to, że zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymiany instalacji gazowej w budynku przy ul. [...], czyniąc stroną tego postępowania Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Podczas czynności sprawdzających, w dniu [...] sierpnia 2019 r., przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny w piwnicy, na klatce schodowej oraz na zewnątrz budynku gdzie zamontowana jest skrzynka z kurkiem gazowym. Stwierdzono, że instalację wykonano zgodnie z projektem oprócz parteru gdzie zmieniono lokalizację skrzynek gazowych oraz gazomierzy. Dla bezpieczeństwa, zgodnie z warunkami technicznymi, przeprowadzono instalację do budynku nad poziomem gruntu - projekt przewidywał wejście instalacji do budynku pod poziomem gruntu. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W konsekwencji PINB uznał, że o ile doszło do skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, to roboty te zostały wykonane z odstępstwami od projektu będącego do niego załącznikiem. Kwestia robót dotyczących zmiany przebiegu odcinka na wejściu instalacji do budynku, brak informacji w projekcie na jakiej głębokości pod poziomem terenu została ułożona instalacja gazowa oraz czy zastosowano taśmę ostrzegawczą, w ocenie PINB, stanowi podstawę do sporządzenia niezbędnej dokumentacji wyjaśniającej te zagadnienia. Tym samym, postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i dostarczenia do PINB inwentaryzacji (w formie opisowej i graficznej) wraz z oceną techniczną dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] (w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Wobec powyższego, w tym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu nie został naruszony przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi podstawę wydania postanowienia PINB z [...] sierpnia 2019 r., utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał zarzutów skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.