III SA/Gd 780/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w D. podjęła w dniu 31 marca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. W podstawie prawnej wydania uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "u.p.p.r." W § 1 uchwały wskazano, że przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w D. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy D. (§ 2 uchwały) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały). W dniu 25 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na powyższą uchwałę wniesiona przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. W przedmiotowej skardze prokurator zaznaczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały zaskarżając ją w całości w związku z naruszeniem art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), podlegającym na nieopublikowaniu uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym mimo, że uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podzielając zastrzeżenia prokuratora Rada Miejska w D. 29 listopada 2019 r. zamierza podjąć nową uchwałę w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. W uchwale tej zostanie zawarty odpowiedni zapis o jej publikacji w dzienniku urzędowym i wejściu w życie. W związku z tym skarga jest niezasadna, a samo postępowanie sądowe powinno zostać umorzone. Na poparcie swoich twierdzeń organ załączył do pisma procesowego projekt uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zamiar podjęcia przez Radę Miejską w D. nowej uchwały, w której (zgodnie z przedłożonym projektem) zostanie zawarte postanowienie, że zaskarżona uchwała z dnia 31 marca 2011 r. utraci moc (§ 3 projektu uchwały), a sama uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 4 projektu uchwały), nie oznacza, że rozpoznawana skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowień uchwały z dnia 31 marca 2011 r., jest bezprzedmiotowa. Uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym - z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z uwagi na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieistotne naruszenia prawa nie skutkuje nieważności uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, iż wymóg istnienia upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego skład osobowy, zakres kompetencji i stosowane przez niego środki uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego lecz ma charakter prawa powszechnego - prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem aktu kierownictwa wewnętrznego. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską w D. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza ona art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.