II GSK 856/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1967/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1967/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił P. S. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W kwietniu 2019 r., w oparciu o art. 61 § 1 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2018 r., poz. 2142; dalej jako: "ustawa o ochronie osób i mienia") Komendant Stołeczny Policji z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powodem było uzyskanie przez organ informacji, że skarżący został skazany, na karę 8 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na okres próby lat 2, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. w W. II Wydział Karny (sygn. akt [...]) za popełnienie czyn z art. 233 § 1 w zw. z art. 12 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1600 ze zm.). Wobec powyższego Komendant Stołeczny Policji w oparciu o art. 29 ust. 8 oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, gdyż został on skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, co stanowiło obligatoryjną przesłankę skreślenia. Na skutek odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalenie faktu skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem SR było bezwzględną przesłanką skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ nie miał żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji art. art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż skreślenie w takim przypadku wyraża wolę ustawodawcy. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego sprawy wynikały z prawidłowo zebranego w niej materiału dowodowego. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), a rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób wymagany przez normę art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, prawidłowo ograniczono wyłącznie do ustalenia, czy zaistniały w niej przesłanki skreślenia, tj. czy skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Dla istoty niniejszego postępowania ważne było bowiem wyłącznie to co ustalił Komendant Stołeczny Policji, mianowicie, że Sąd Rejonowy skazał skarżącego za przestępstwo umyślne – składanie fałszywych zeznań. Sąd wyjaśnił, że materiał dowodowy w postaci prawomocnego wyroku SR znajduje się w aktach sprawy i został on przez organy Policji prawidłowo oceniony, jako przesłanka z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Tym samym, z punktu widzenia ww. normy, zbadane zostały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a). oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu organy nie dopuściły się w sprawie obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na całym materiale dowodowym, dokonując jego właściwej oceny, zwłaszcza - wobec brzmienia art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Zasadnie odmówiły uwzględnienia w sprawie pozytywnej opinii o skarżącym, jako nie mającej wpływu na ostateczne jej rozstrzygnięcie. Z powyższych względów za niezasadny Sąd uznał także zarzut o pospiesznym prowadzeniu postępowania odwoławczego. Skoro w sprawie stan faktyczny został ustalony bezspornie – skarżący nie kwestionował prawomocności wyroku skazującego go za popełnienie przestępstwa umyślnego, co jest podstawą skreślenia, to organ nie miał obowiązku - podstawy prawnej, do prowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonemu uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego a mianowicie art 29 ust 6 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez błędne jego zastosowanie i wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, następnie błędne skreślenie skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem istotnych okoliczności w sprawie, a w konsekwencji skreśleniem skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony, b. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 104 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, w sytuacji, gdy wydanie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji błędnie nieuwzględniającej okoliczności korzystnych dla odwołującego, c. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w sytuacji gdy wydanie decyzji organu drugiej instancji doszło z naruszeniem prawa strony do czynnego uczestnictwa w każdym etapie postępowania, poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym odstąpienie od rzeczonej zasady nie zachodziło w warunkach w których zwłoka wywołałaby niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego lub niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto Sąd pierwszej instancji, błędnie uznał, iż ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika w dniu wniesienia odwołania konwaliduje wzmiankowane uchybienie. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, skarżący wniósł na podstawie art 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uznał, że decyzja ta, jak i poprzedzającą ją decyzja Komendanta Stołecznego Policji nie jest niezgodna z prawem. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do uznania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że brak pouczenia skarżącego przez organ o możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy pozostają bez wpływu na wynik tego postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień organu w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego i błędnie zaakceptował nieuwzględnienie okoliczności korzystnych dla skarżącego. W ocenia kasatora Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 29 ust.6 pkt 1 i 2 oraz art. 26 ust.3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. W ocenie NSA brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca. W szczególności wskazać należy, że poza sporem pozostaje to, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. w W. II Wydział Karny, sygn. akt [...] skarżący został skazany za przestępstwo umyślne na karę 8 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na okres próby lat 2. W związku z powyższym podkreślić należy, że podstawę materialnoprawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie osób, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo oraz jeśli nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust.3 pkt 1 i 4-8, w art.30 albo w art. 38b. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany.. Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ww. ustawy o ochronie osób w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo, a także wystąpienie okoliczności wskazanych w punkcie 2 w/w ustawy. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. wyroki NSA z dnia: 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10; 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, 16 maja 2019 r sygn. akt II GSK 741/17). Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: ustawa zmieniająca) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Co do motywów zmian w ustawie o ochronie osób zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia - gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych - jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione". Jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób oraz przytoczone powyżej motywy wprowadzenia zmian w tej ustawie jednoznacznie wskazują na niezasadność twierdzeń skarżącego co do błędnej interpretacji tego przepisu przez orzekające w sprawie organy Policji. Wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy, w sytuacji, w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. Dostęp kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego przemawiają za tym, aby pracownicy ci byli osobami o nieposzlakowanej opinii i już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne - w ocenie ustawodawcy - powinno skutkować skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym - pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego. Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6). W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację oraz fakt, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie osób i przepisów postępowania należy uznać za nieuzasadnione. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zasadnie uznały, że uchybienia w zakresie pouczenia skarżącego o jego uprawnieniach w postępowaniu odwoławczym pozostawały bez wpływu na wynik tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.