II SA/Kr 1354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi stowarzyszenie C na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym skargę oddala. W dniu 16 maja 2019 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku usługowo- biurowego składającego się z dwóch segmentów połączonych wspólnym garażem podziemnym wraz z wjazdem, komunikacją wewnętrzną i infrastrukturą – przy ul. [...] w K.. W w/o sprawie w dniu 8 marca 2018 r. została wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. Prezydent Miasta K., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 marca 2018 r. Od decyzji z dnia 25 marca 2019 r. odwołanie złożył M. M.. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie [...] wskazało, że celem jego działalności jest w szczególności uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, aby "można było kontrolować postępowanie" w celu zapewnienia ochrony interesów mieszkańców [...], ochrony krajobrazowych walorów dzielnicy oraz działanie na rzecz utrzymania istniejących kierunków zabudowy. Stowarzyszenie podało, że przedmiotowa zabudowa będzie kolidować ze znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie Cmentarzem [...] zaburzając istniejący ład przestrzenny i jest sprzeczna z ustaleniami Studium. Nadto zbyt intensywna zabudowa spowoduje dalsze osłabienie wietrzenie miasta, co spowoduje spotęguje smog. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. (znak [...]) na podstawie art. 31 §§ 1 i 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...]. Organ administracji podał, że cele statutowe Stowarzyszenia zostały w KRS wpisane w następujący sposób: Działanie na rzecz ochrony [...] jako dzielnicy o określonej strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych w których: 1) zachodzi konieczność ochrony charakteru walorów poszczególnych części [...] 2) przeciwdziałania zmianie charakteru osiedla [...], w którym dominuje budownictwo z dużą ilością zieleni, parkami, wybiegami dla psów i dostosowanym tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny 3) uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie [...] w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych jego części, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców 4) zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na [...] poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców 5) podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy i ochrona w zakresie nadmiernego, zbyt intensywnego zabudowania 6) działanie na rzecz ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a zwłaszcza w ruchu pieszym 7) działanie na rzecz ochrony zdrowia mieszkańców K., zwłaszcza mieszkańców [...] poprzez powstrzymanie nadmiernego zbyt intensywnego zabudowania 8) ochrona 150 metrowego pasa przycmentarnego Cmentarza [...] zgodnie z przepisami prawa przed niedozwoloną i zbyt intensywną zabudową 9) kontrola powstających zabudowań z punktu wietrzenia miasta, czyli zaprojektowania odpowiednich korytarzy powietrznych. Cele te zdaniem organu określone zostały w sposób ogólny. Organizacje społeczne zaś, chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Taki związek, zdaniem Kolegium, nie został uprawdopodobniony. Kolegium stwierdziło także, że Stowarzyszenie, uzasadniając interes społeczny, powołało się ogólnie na ochronę ładu przestrzennego, przyrodniczego i komunikacyjnego, a także ustalenia Studium. Okoliczności te, zdaniem Kolegium, nie uzasadniają interesu społecznego, a wykazanie tegoż warunkuje dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Dodał organ, że subiektywne przekonanie danej organizacji społecznej na temat ułomności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi przesłanki "interesu społecznego". W ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ochrona tego interesu gwarantowana jest odpowiednimi przepisami prawa, a żadna organizacja społeczna nie może w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 31 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione jego celami statutowymi, ani nie przemawia za tym interes społeczny, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niezgodne ze Studium ustalenie warunków zabudowy i nieuwzględnienie ujawnionych przyszłych zamiarów inwestora, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa. Stowarzyszenie podniosło, że jego cele statutowe uzasadniają dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Stowarzyszenie zakwestionowało również zasadność twierdzenia organu, że w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ochrona interesu społecznego gwarantowana jest odpowiednimi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Zgodnie art. 31 § 1 pkt. 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Oba wymienione w powyższym przepisie warunku musza być spełnione łącznie. We wniosku nie wskazano dostatecznych argumentów wykazujących, że wskutek planowanej inwestycji ucierpi interes społeczny względnie, że dojdzie do konkretnych, niekorzystnych skutków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Od razu przy tym odrzucić należy argument o sprzeczności planowanej inwestycji za zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.. Studium nie stanowi prawa miejscowego, a jego zapisy, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293) nie są wzorcem w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Rację ma organ twierdząc, że cele działalności skarżącego Stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo. Nie chodzi jednak o to, by cele działalności Stowarzyszenia uregulowane były w jego statucie w sposób szczegółowy i wyczerpujący, lecz o konkretne i jednoznaczne powiązanie tych celów z przedmiotem określonego postępowanie administracyjnego. Samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może uzasadniać automatycznego dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu na prawach strony (por. II SA/GL 198/08, VII SA/Wa 996/08, IV SA/Wa 740/08). Stowarzyszenie nie wykazało jakie konkretne walory terenów położonych w okolicy planowanej inwestycji, względnie inne dobra muszą być chronione i jakie ewentualne zagrożenie dla tych dóbr stwarzać może planowana inwestycja. Nie jest tu zaś wystarczające powtórzenie zapisów statutu (dot. ochrony ładu przestrzennego czy zachowanie istniejących kierunków zabudowy). Podzielić też trzeba stanowisko organu co do tego, że udziału w postępowaniu na prawach strony nie uzasadnia samo w sobie przekonanie o potrzebie kontroli przebiegu postępowania. Cel statutowy, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa winien odnosić się do meritum postępowania administracyjnego, a nie jego przebiegu. Chociaż więc w statucie skarżącego Stowarzyszenia jako cel wpisano uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, to faktycznie takie uczestnictwo może być traktowane jedynie jako środek do uzyskania celu. Stowarzyszenie nie wykazało również, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przemawia interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Wymaga podkreślenia, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1397/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 122/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziana w art. 31 kpa instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie wynika – jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego. To, że pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane wcale nie oznacza, że organ musi uznać tę przesłankę za spełnioną jeśli tylko przedmiot sprawy odpowiada celom statutowym zgłaszającej się organizacji. Organ dokonuje w tym zakresie własnej oceny uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ oceny tej dokonał prawidłowo. Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Organizacja społeczna, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 kpa, ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, opubl. orzecznia.nsa.gov.pl). Na gruncie art. 31 kpa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu spoczywa na organizacji społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano wyraźnie argumenty, dla których wniosku Stowarzyszenia nie uwzględniono, przedstawiono stan faktyczny i prawny. Zarzuty naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 kpa ocenić należy jako chybione. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.