VII SA/Wa 2370/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia B. F. z [...] czerwca 2019r. dotyczącego "instalowania urządzeń (ścian szklonych w ramach stalowych) pod zadaszeniem na dachu budynku wielorodzinnego, bez zmiany podstawowych parametrów (kubatury, długości, wysokości i szerokości) - montaż gotowych elementów, prefabrykowanych modułów, pod dachem nadbudówki przy ul. O. w W". Organ wskazał, że w świetle art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego inwestycję należy zakwalifikować jako nadbudowę budynku, gdyż prowadzi ona do zwiększenia kubatury, powierzchni użytkowej, wysokości i zmiany liczby kondygnacji, oraz sposobu użytkowania dachu na ogród zimowy i taras. Prezydent [...] wyjaśnił, że inwestor uprzednio [...] listopada 2018r. zgłosił analogiczną inwestycję. Po analizie obu zgłoszeń organ stwierdził, że zmianie uległa jedynie nazwa zamierzenia a jej zakres pozostał taki sam. Wskazał, że do wcześniejszego zgłoszenia wniósł sprzeciw decyzją z [...] listopada 2018r., którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2019r. Dodał, że ww. inwestycja nie podlega także zwolnieniu z art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, który odnosi się do wykonywania robót w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych ani zwolnieniu z innych robót z art. 29 ww. ustawy. Zamierzenie wymagało zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielając przedstawione w niej stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec braku normatywnej definicji ogrodu zimowego, organ odwołał się do pojęć z dziedziny architektury i budownictwa oraz definicji słownikowej, według których oranżeria (ogród zimowy) to parterowy budynek ogrodowy na planie zazwyczaj prostokątnym, mieszczący jedną salę znaczniejszych rozmiarów lub kilka sal mniejszych o wysokich i szerokich oknach. Wskazał też, że w "Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym" pod red. W. S. ([...] 2008 s. 226) oranżeria, to: przeszklony, parterowy budynek ogrodowy lub pomieszczenie przydomowe, połączone z budynkiem głównym albo wolno stojące, rodzaj reprezentacyjnej szklarni. Zapewnia odpowiednie warunki cieplne do utrzymania roślin egzotycznych. W "Encyklopedii wiedzy o nieruchomościach" (pod red. W. Baranowskiego i in., Europejski Instytut Nieruchomości 2008 s. 191) oranżeria to pomieszczenie w pełni oszklone i także często ogrzewane, służące całorocznej hodowli egzotycznych roślin, krzewów a nawet drzew. Obecnie bardziej znana pod nazwą ogrodów zimowych. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa (Warszawa 2003 str. 1216) - ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie. Natomiast z rysunków nie wynika, że pomieszczenia powstałe po instalacji szklanych ścian będą ogrzewane, a więc, czy będą rzeczywiście ogrodem zimowym. Wskazał, że ww. definicje ogrodu zimowego wyraźnie wyjaśniają, że służy on do hodowli roślin, przeważnie egzotycznych. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że oranżeria nie musi być usytuowana na gruncie a zatem możliwe jest jej położenie na tarasach budynków mieszkalnych (wyroki WSA w Warszawie z 28 września 2017r., VIII SA/Wa 179/17; z 31 lipca 2014r., VII SA/Wa 486/14 i z 29 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 912/12). Wojewoda podkreślił, że dach ww. budynku nie stanowi tarasu i jest niedostępny dla mieszkańców, jak wynika z projektu zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 2008 r., ze względu na brak dostępu do klatki schodowej z szybem windowym na dach. Oznacza to, że dach nie jest użytkowy, co potwierdza też decyzja PINB [...] z [...] marca 2017r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, która zalicza obiekt do kategorii XIII i podaje, że ma on dwie kondygnacje naziemne. Nie jest to zatem przekształcenie użytkowanego dachu na ogród zimowy, lecz zmiana przeznaczenia dachu, co wymaga dostosowania do nowych warunków użytkowania. Nadto, ogród zimowy zwiększa powierzchnię użytkową domu. W wyniku nadbudowy powstaje nowa część obiektu, zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa, na co wymagane jest pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył B. F. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucił naruszenie: a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dokumentów i nieprawidłową analizę zgłoszenia, brak inicjatywy w zbieraniu dowodów, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i oparcie orzeczenia na ustaleniach sprzecznych ze stanem rzeczywistym, b. art. 4 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawo budowlane - poprzez uznanie, że do ww. budowy wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy z ww. ustawy wynika, że budowa oranżerii (ogrodu zimowego) wymaga zgłoszenia. Skarżący podniósł, że przy możliwości sprawdzenia wyglądu i funkcji budynku ustalenie, że istnieją tylko dwie kondygnacje, a w projekcie nie ma wyjścia z windy i klatki schodowej na dach (taras) narusza art. 7 i 77 k.p.a. Podany w zgłoszeniu zakres robót nie stanowi nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy. Nie można uznać, że jest to podwyższenie budynku o kondygnację. Organy wyolbrzymiły roboty ograniczające się do wstawienia szklanych powierzchni w obrysie istniejącego zadaszenia stanowiącego fragment kondygnacji, co nie ingeruje w architekturę lub układ urbanistyczny otoczenia. Jest uzupełnieniem bryły budynku, bez zmiany funkcji stropu jako tarasu użytkowego. Wstawienie modułów szklanych nie przekracza 35 m² ustalonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny, rozpocząć należy od wskazania, że Sąd podziela stanowisko organu. Nie może być bowiem kwestionowane, że opisane w zgłoszeniu roboty budowlane stanowią nadbudowę spornego budynku, a skoro tak to na ww. inwestycję wymagane było pozwolenie budowlane, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane wprawdzie nie zawierają definicji pojęcia "nadbudowa". Niemniej podkreślić trzeba, że stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z przytoczonej definicji wynika, że o budowie można mówić nie tylko wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, ale również wtedy, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2492/13, LEX nr 1982805). Samo pojęcie nadbudowy – jak słusznie wskazał organ odwoławczy - nie zostało w przepisach zdefiniowane, jednak za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2013 r. sygn. II OSK 1207/12). Przez kondygnacje rozumieć należy "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa" (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2013, s. 57). Pojęcie nadbudowy obiektu budowlanego wyprowadza się również a contrario z zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicji legalnej "przebudowy". Skoro bowiem "przebudowę" stanowią roboty budowlane, których wynik nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 521/10).). Dla przykładu w orzecznictwie przyjmuje się, że zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, jest rozbudową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6. Zabudowa ta skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów budynku, przede wszystkim kubatury jego części wewnętrznych, przy jednoczesnym pomniejszeniu części dotychczas niezamkniętej. W ten sposób dochodzi do zmiany bryły budynku, ponieważ dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz podcienia zostają zamknięte, co prowadzi do domknięcia całej bryły budynku i zmiany jej granic przestrzennych. W ten sposób budynek powiększa się o dodatkowe pomieszczenia w miejsce dotychczas nieprzesłoniętych i ogólnodostępnych przestrzeni (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r., IV SA/Po 640/13, LEX nr 1491174). Podobnie przyjmuje się w stosunku do zabudowy loggii (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 184/11, Wspólnota 2011, nr 20, s. 30), jak i zabudowy tarasu (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., II OSK 668/12, LEX nr 1559852). W świetle przedstawionej argumentacji nie można było podzielić stanowiska skarżącego, że zakres robót budowlanych podany w zgłoszeniu nie stanowił nadbudowy przedmiotowego budynku - w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy - skoro roboty te miały polegać na wstawieniu szklanych modułów (ścian) pod istniejącym na dachu zadaszeniem, co prowadziłoby nie tylko zwiększenia liczby kondygnacji z dwóch do trzech, ale i do zwiększenia kubatury obiektu. Kubatura budynku definiowana jest w Słowniku Języka Polskiego (wyd. PWN) jako objętość wszystkich kondygnacji naziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. Definicja ta wskazuje, iż wartość kubatury jest zależna m.in. od wysokości obiektu. Zabudowa ścianami szklanymi zewnętrznymi zadaszenia znajdującego się w centralnej części dachu nie stanowiącej dotąd kondygnacji budynku, skutkuje w konsekwencji podwyższeniem budynku i zwiększeniem jego kubatury. Zamyka bowiem wolną przestrzeń nie stanowiącą dotychczas bryły obiektu. W związku z powyższym bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostawała argumentacja organu co do przeznaczenia zabudowanej przestrzeni na ogród zimowy, jak słusznie podniósł skarżący. Niemniej zasadnie w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych przyjęły organy, że zastosowanie znajdował art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wniosły sprzeciw do zgłoszenia skarżącego z dnia 21 czerwca 2019r., bowiem dotyczyło ono robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.