II OSK 2414/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/19 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr 711/OPON/2019 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2370/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 711/OPON/2019. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Wojewoda utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) decyzję Prezydent m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2019r. nr 81/S/2019), w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia B. F. z 21 czerwca 2019 r. dotyczącego "instalowania urządzeń (ścian szklonych w ramach stalowych) pod zadaszeniem na dachu budynku wielorodzinnego, bez zmiany podstawowych parametrów (kubatury, długości, wysokości i szerokości) - montaż gotowych elementów, prefabrykowanych modułów, pod dachem nadbudówki przy ul. (...). W skardze kasacyjnej B. F. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dokumentów i nieprawidłowe dokonanie analizy zgłoszenia stanowiącego podstawę wydania decyzji, a także brak inicjatywy w przedmiocie zbierania dowodów w sprawie, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie orzeczenia na ustaleniach faktycznych sprzecznych ze stanem rzeczywistym. 2. art. 4 w zw. z art. 29 ust.1 pkt. 2p.b. poprzez uznanie, że do budowy ogrodu zimowego wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy z przepisów ustawy prawo budowlane wynika, że budowa oranżerii (ogrodu zimowego) wymaga jedynie zgłoszenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaniechanie sprawdzenia wyglądu i funkcji budynku przy ul. (...) przez organ należy traktować jako rażące naruszenie prawa, które dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję oraz wyrok. Oparcie się przez Wojewodę na twierdzeniu, że w decyzji PINB istnieją tylko dwie kondygnacji a w projekcie nie ma wyjścia z windy i klatki schodowej na dach (taras) budynku zapadło z oczywistym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Rozbieżność ta do czasu jej wyjaśnienia będzie powodowała wadliwość każdej decyzji czy wyroku, jaki zapadnie w niniejszej sprawie. Prowadzi do powielania błędów, które nie powinny mieć miejsca gdyby organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i nie zaniechał próby skonfrontowania zarzutów skarżącego ze stanem faktycznym. Przedstawione w skardze z dnia 25 września 2019 r. argumenty że: - dach pierwszego piętra budynku (II kondygnacja nadziemna) jest równocześnie tarasem ogrodzonym w całości metalową balustradą, - nadbudówka na dachu pierwszego piętra, w której znajduje się szacht windowy i wyjście klatką schodową na taras jest już w części (około 22%) wydzielona ścianą elewacyjną, - ze znajdujących się w aktach sprawy przekrojów projektu budynku wynika, że zarówno windą znajdującą się w szachcie konstrukcyjnym, jak i schodami klatki schodowej zapewnione jest wejście na taras traktowany jako miejsce relaksowe i widokowe, wskazują w ocenie skarżącego kasacyjnie, na błędne interpretowanie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy przez organ i Sąd. Sprzeczność ta nie została wyjaśniona w toku przeprowadzonego postępowania Sąd I instancji stracił z pola widzenia, że sprawa nie dotyczy nadbudowy budynku, a jedynie zgłoszenia wstawienia przeszkleń, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt. 2 p.b.. Ustawa jasno definiuje, że budowa oranżerii nie wymaga pozwolenia na budowę i tak dokonane zgłoszenie powinno zostać zaakceptowane przez organ. Za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazujące, że przeprowadzone roboty polegające na wstawieniu szklanych modułów pod istniejącym zadaszeniem zwiększyłyby zarówno kubaturę budynku jak i ilość jego kondygnacji. W tym fragmencie uzasadnienia przejawia się wtórny błąd w ustaleniach jakoby budynek posiadał wyłącznie dwie kondygnacje. Jak zostało to wykazane budynek posiada dwie i pół kondygnacji a przeprowadzone prace nie miałyby wpływu na jego gabaryty, kubaturę, czy też wysokość. Budynek został wzniesiony zgodnie z projektem, a jego wysokość jest stała. Zabieg estetyczny mający na celu zabudowę otwartych przestrzeni na ostatniej kondygnacji nie prowadzi zarówno do podwyższenia budynku, wszak budynek ma jedną i jasno określoną wysokość, jak również nie prowadzi do zwiększenia kubatury budynku, ze względu na posiadanie jednej i takiej samej kubatury zarówno przed jak i po zamontowaniu przeszkleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazuje, że spornym w sprawie pozostaje dokonana przez Sąd I instancji kwalifikacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego i w konsekwencji ocena, że jego realizacja wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, podzielając argumentację organów administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że planowana inwestycja stanowi nadbudowę obiektu budowlanego i zasadnym było wniesienie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. sprzeciwu do zgłoszenia, bowiem to dotyczyło robot budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W zgłoszeniu inwestor stwierdził, że planuje wykonać roboty budowlane mające polegać na "instalowania urządzeń (ścian szklonych w ramach stalowych) pod zadaszeniem na dachu budynku wielorodzinnego, bez zmiany podstawowych parametrów (kubatury, długości, wysokości i szerokości) – montaż gotowych elementów, prefabrykowanych modułów, pod dachem nadbudówki przy ul. (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że planowane roboty budowlane doprowadzą do nadbudowy obiektu budowlanego. Roboty te w swej istocie odpowiadają bowiem rozbudowie obiektu budowlanego. Rozbieżność w takiej kwalifikacji robót budowlanych nie ma jednak wpływu na ocenę zasadności złożonego sprzeciwu. W ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji nadbudowy i rozbudowy. Niemniej przyjmuje się, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2013, s. 57). Z kolei z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Wobec powyższego, jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. (wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 2230/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wymagają pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roboty budowlane opisane w zgłoszeniu prowadzą do ingerencji w bryłę budynku w ten sposób, że objęto bryłą budynku przestrzeń pod "nadbudówką", która do tej pory nie była zagospodarowana ścianami zewnętrznymi budynku. Dojdzie do zamknięcia szklanymi ścianami zewnętrznymi wolnej przestrzeni, niezagospodarowanej do tej pory nadbudówki na dachu, co w konsekwencji doprowadzi do zmiany kubatury budynku. Przypomnieć przy tym należy, że z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b. jest, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego wynika, że wszelkie wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej roboty tego typu nie korzystały ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Wprawdzie ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Jednocześnie przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być - przy zastosowaniu nowych technologii - sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych (wyroki NSA z 28 marca 2019 r., II OSK 1225/17 oraz z 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie 29 ust. 1 pkt 2 p.b. nie przedstawia szerszej argumentacji mającej przemawiać za uznaniem robót budowlanych jako budowę ogrodu zimowego. Wskazuje jednak, że roboty budowlane mają doprowadzić, do osłonięcia przestrzeni na dachu budynku przeszkoloną konstrukcją, mająca odizolować powierzchnię szybu windowego i klatki schodowej od warunków atmosferycznych. Nie pozwala to zatem na uznanie, że roboty budowlane korzystały ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust.1 pkt 2 p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.