II SA/Ke 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Wodzisław z dnia 29 lipca 2016 r. nr XX/136/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 pkt 4 w części nadającej nowe brzmienie § 18 ust. 3 załącznika do uchwały nr XIX/128/2016 Rady Gminy Wodzisław z dnia 28 czerwca 2016 r. II SA/Ke 3/20 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XIX/128/2016, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wodzisław, Rada Gminy Wodzisław, powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250) oraz art. 40 ust 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), w § 1 przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wodzisław w brzmieniu jak w załączniku do niniejszej uchwały. W dniu 29 lipca 2016 r. Rada Gminy Wodzisław, powołując w podstawie prawnej art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyjęła uchwałę nr XX/136/2016, zmieniającą ww. uchwałę z dnia 28 czerwca 2016 r. Skargę na uchwałę z dnia 28 czerwca 2016 r. w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 lipca 2016 r., w części obejmującej § 2, § 5 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w którym wskazano, że podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, § 7 ust. 1 w części, w której wskazano, że właściciele mają obowiązek usuwania plakatów, reklam, ogłoszeń, napisów i rysunków w ramach dbania o czystość i estetykę ścian budynków, ogrodzeń oraz innych urządzeń, § 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, § 18 ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1-4, § 23 ust. 3 oraz § 24 ust 1 i 3 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawa") poprzez zamieszczenie w ww. postanowieniach przepisów wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 28 czerwca 2016 r. w brzmieniu nadanym uchwała z dnia 29 lipca 2016 r. w zakresie zaskarżonych uregulowań. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Wodzisław uznał skargę za zasadną, wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ w części niezaskarżonej uchwała pozostaje zgodna z prawem. Skargę zarejestrowano pod sygn. II SA/Ke 970/19. W piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. skarżący Prokurator doprecyzował, że jego skarga dotyczy uchwały z dnia 28 czerwca 2016 r. oraz uchwały z dnia 29 lipa 2016 r. w zakresie § 1 pkt 4 tej ostatniej, nadającego nowe brzmienie § 18 ust. 3 Regulaminu o treści: "Zanieczyszczenia powstałe na nieruchomościach, na których organizowane są imprezy masowe usuwa się niezwłocznie po zakończeniu imprezy." W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do tego unormowania Prokurator wskazał, że regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków dotyczących usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości po imprezie masowej, czy to na właścicieli, czy organizatorów imprez. Zarządzeniem z dnia 24 grudnia 2019 r. skargę na uchwałę z dnia 29 lipca 2016 r. zmieniającą uchwałę z dnia 28 czerwca 2016 r. wyłączono z akt sprawy II SA/Ke 970/19 i zarejestrowano pod sygn. II SA/Ke 3/20. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawy II SA/Ke 970/19 oraz II SA/Ke 3/20 w celu ich łącznego rozpoznania. W sprawie II SA/Ke 3/20 skarżący Prokurator oświadczył, że modyfikuje żądanie skargi tak jak w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2): 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a). Skarżący Prokurator zakwestionował w rozpoznawanej sprawie § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie nadającym nowe brzmienie § 18 ust. 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Wodzisław Nr XIX/128/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wodzisław. Stosownie do jego treści, w Regulaminie § 18 otrzymał nowe brzmienie o treści: "1. Ustala się częstotliwość usuwania odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego: 1) opróżnianie koszy ulicznych oraz pojemników - według potrzeb, 2) usuwanie odpadów komunalnych z cmentarzy - według potrzeb, 2. Zanieczyszczenia drogi publicznej należy usuwać niezwłocznie. 3. Zanieczyszczenia powstałe na nieruchomościach, na których organizowane są imprezy masowe usuwa się niezwłocznie po zakończeniu imprezy." W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Prokuratora, że regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków dotyczących usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości po imprezie masowej, czy to na właścicieli, czy organizatorów imprez. Organizator imprez masowych na ogół nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma miejsce impreza, a jeśli jest takim właścicielem, to dotyczą go obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości Nie jest wymieniony w art. 5 ustawy jako podmiot, na który można nakładać obowiązki na podstawie tej ustawy, a w art. 4 ustawy nie ma delegacji do nałożenia na niego jakichkolwiek obowiązków wynikających z tej ustawy. Obowiązki organizatorów imprez zostały bowiem określone w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 611 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w części nadającej nowe brzmienie § 18 ust. 3 Regulaminu.