II OSK 2660/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 81/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2019 r., znak SKO.Z/4100/110/2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 81/20, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2019 r., znak SKO.Z/4100/110/2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 2019 r. o odmowie wydania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaświadczenia o zgodności istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej umieszczonej na istniejącym obiekcie budowlanym – budynku mieszkalno-biurowo-zakonnym, położonym na działce nr [...], obręb [...] – [...] przy ul. B. [...] w K., jako niezgodnej z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie SKO w Krakowie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, dlaczego zdaniem Sądu I instancji zrealizowana przez spółkę inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem, w tym niewyjaśnienie, dlaczego nie dokonano wykładni postanowień planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania obszaru "[...]" (Dz.Urz.Woj.Małop. Nr 551, poz. 5820 z dnia 28 listopada 2011 r., dalej: "m.p.z.p." lub "plan miejscowy") zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm., dalej: "u.w.r.u.s.t."), 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez P.; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego: 5. § 22 akapit 5 planu miejscowego przez błędną wykładnię czego skutkiem było nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że lokalizacja inwestycji P. narusza zapisy przedmiotowy zapis planu, 6. § 10 ust. 1 pkt. lit. h planu miejscowego przez niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynika możliwość realizacji tej infrastruktury na obszarze ww. planu miejscowego, 7. § 31 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego przez niezastosowanie w sytuacji, gdy w przeznaczeniu dopuszczalnym ustala on możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 8. art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. przez błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wykonanej przez spółkę. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie postanowienia SKO w Krakowie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a jeżeli Sąd nie znajdzie podstaw do rozstrzygnięcia reformatoryjnego, to o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez równoczesnego wskazania przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji (por. wyrok NSA z 1.06.2022 r., I FSK 875/18, LEX nr 3401088). Jest to bowiem przepis o charakterze ogólnym i wynikowym. Przewiduje on podstawę prawną wyroku w przypadku nieuwzględnienia skargi, wskazując na obowiązek jej oddalenia. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wymaga powiązania art. 151 p.p.s.a. z tezą o naruszeniu przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji i wykazania, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, tych uchybień nie dostrzegł (por. wyrok NSA z 14.06.2022 r., I GSK 522/20, LEX nr 3379907). Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło – zdaniem skarżącej kasacyjnie – do szeregu naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie, ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wyjaśniła na czym konkretnie polegało naruszenie wyżej wymienionych przepisów. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił wyniki postępowania wyjaśniającego. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, do którego odwołują się organy administracji w swoich rozstrzygnięciach potwierdzają, że konstrukcja obejmująca ponad 2 metrowe anteny górujące nad dachem budynku, nie może być uznana za urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej wbudowane w obiekt kubaturowy. W takim przypadku szczegółowe wytyczanie granicy pomiędzy znacznym i nieznacznym wystawaniem elementów tej infrastruktury poza kubaturę budynku nie jest konieczne. Ponadto, uzasadniając powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie nie wskazała, do których zarzutów zażalenia – jej zdaniem – nie odniósł się organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w granicach skargi kasacyjnej, nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienia. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu I instancji zrealizowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, w tym niewyjaśnienie dlaczego nie dokonano wykładni postanowień planu miejscowego zgodnie z przepisami u.w.r.u.s.t. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (wyrok NSA z 29.02.2008 r., II FSK 1801/06, LEX nr 488006). Niezależnie od powyższego, wbrew postawionemu zrzutowi, Sąd I instancji wskazał, że anteny nie harmonizują z otaczającą zabudową z uwagi na gabaryty urządzeń ingerujące w przestrzeń publiczną podlegającą ochronie. Ich usytuowanie pozostaje w sprzeczności z dyrektywami określonymi w § 22 akapit 5 m.p.z.p., według których urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należy umieszczać jako wbudowane w obiekty kubaturowe lub jako wolnostojące o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową. Sąd I instancji odniósł się również do normy wynikającej z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., wyjaśniając że ustalenia planu miejscowego nie zakazują lokalizacji stacji bazowych, lecz wprowadzają możliwe do spełnienia wymogi warunkujące ich lokalizację, mieszczące się w granicach kompetencji planistycznych organów gminy. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a., co do zasady, nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Natomiast samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). Z kolei wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, z materiałów zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego wynika, że urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej, należące do skarżącej kasacyjnie, nie zostało wbudowane w obiekt kubaturowy, nie stanowi też urządzenia wolnostojącego. Zatem nie wypełnia wymogów stawianych takim urządzeniom przez § 22 akapit 5 planu miejscowego. Po drugie, zgodnie z przywołanym w zarzucie § 10 ust. 1 pkt. lit. h m.p.z.p., ustala się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, przez nakazy budowy i lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetyki i telekomunikacji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych, z uwzględnieniem ochrony przed polami elektroenergetycznymi. Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia, nie wprowadza nowych norm materialnoprawnych, lecz odsyła do treści przepisów odrębnych przewidujących wymogi między innymi dotyczące lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury telekomunikacyjnej. Obowiązki wynikające z wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych spoczywają na adresatach norm rekonstruowanych z tych przepisów niezależnie od treści § 10 ust. 1 pkt. lit. h m.p.z.p. i stanowią warunek konieczny zgodnej z prawem lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury telekomunikacyjnej. Nie oznacza to jednak, że przepisy odrębne wyłączają możliwość wprowadzenia ustaleniami planu miejscowego dodatkowych wymogów w tym zakresie, takich jak m.in. tych, które zostały ujęte w § 22 akapit 5 m.p.z.p. Zatem błędną jest teza wynikająca z zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 pkt. lit. h m.p.z.p., że wystarczającą przesłanką do zlokalizowania urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należącej do skarżącej kasacyjnie, jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, do których odsyła § 10 ust. 1 pkt. lit. h m.p.z.p., albowiem ustalenia planu miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą, mogą w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego, wprowadzać dodatkowe warunki lokalizacji zabudowy. Po trzecie, § 31 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p., według którego na terenach zabudowy usług kultu religijnego dopuszczalnym przeznaczeniem jest m.in. lokalizacja obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jest ustaleniem ogólnym niewyłączającym obowiązywania ustaleń zawartych § 22 akapit 5 m.p.z.p. Te ostatnie określają bowiem warunki, jakie powinny być dochowane przy lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zarówno na terenach zabudowy usług kultu religijnego, jak i na pozostałym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Dlatego też nie jest zasadny zarzut naruszenia § 31 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przeznaczeniu dopuszczalnym ustala on możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Po czwarte, nie można też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. dokonanej przez Sąd I instancji. Jak już bowiem wskazano przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ustalenia planu miejscowego, w tym § 22 akapit 5 m.p.z.p., nie zakazują lokalizacji stacji bazowych, lecz wprowadzają możliwe do spełnienia wymogi warunkujące ich lokalizację, które nie naruszają art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. ani korespondującego z nim art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.