II SA/Gl 1656/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego |...] w G. (dalej: Prokurator) od decyzji Starosty [...] wydanej w dniu [...] roku w sprawie o sygn. [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami H. M. (dalej: H. M), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że Starosta [...] cofnął H.M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B w związku z orzeczonym przez sąd środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] roku (sygn. [...] ), orzeczono wobec H.M. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 4 lat obowiązujący od dnia [...] roku do [...] roku. Prokurator złożył wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji poprzez wskazanie ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej tego okresu. Postanowieniem z postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił uzupełnienia decyzji co do wskazania daty początkowej i końcowej okresu na jaki cofnięto uprawnienie. W odwołaniu od ww. decyzji Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieuwzględnienia wniosku o uzupełnienie rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu, na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej ww. okresu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Wskazano również, że w myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 652 ze zm.), organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Kolegium powołało się również na § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie z treścią § 17 ust. 2 cyt. rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Równocześnie, Kolegium wskazało na treść art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej pozostają związane treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzeń wykonawczych do ustawy, i nie mogą kierować się wyrokami sądów, które zapadły w innych sprawach. Zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji publicznej, w przeciwieństwie do sądów, nie są uprawnione do badania konstytucyjności stosowanych przepisów prawa. Na powyższą decyzję Kolegium skargę złożył Prokurator Rejonowy [...] w G. zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku sprzeczności przepisów rozporządzenia, a to § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z przepisami ustawy, a to art. 182 § 1 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, organy administracji są związane treścią rozporządzenia wykonawczego i nie są władne do orzekania na podstawie ustawy, podczas gdy zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. dla jej prawidłowego zastosowania wymaga stwierdzenia niesprzeczności norm jako koniecznego kryterium obowiązywania systemowego, a w przypadku ujawnienia sprzeczności systemowych zobowiązuje do zastosowania powszechnie obowiązujących reguł kolizyjnych. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne cofnięcia, na podstawie wyroku sądu karnego orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na ściśle określonych czas, uprawnień do kierowania pojazdami bez zakreślenia terminu obowiązywania tej decyzji - odzwierciedlającego okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, podczas gdy użyty w art. 182 § 2 k.k.w. zwrot "w orzeczonym zakresie" odnosi się do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, natomiast z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że organ administracji nie jest władny do odmiennego ukształtowania okresu pozbawienia uprawnienia do prowadzenia pojazdów, jak tylko w zakresie wskazanym w wyroku, którego treścią jest ściśle związany. Następnie wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy zastosowana interpretacja powoduje, że po upływie okresu, na który orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych strona może odpowiadać za przestępstwo z art. 180a k.k. zagrożone karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2 oraz obligatoryjnym środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzekanym na okres od 1 roku do lat 15, podczas gdy inna osoba w tożsamej sytuacji faktycznej i procesowej, podlegająca właściwości organu administracji publicznej stosującego przepisy względniejsze, będzie podlegała wyłącznie odpowiedzialności za wykroczenie z art. 94 § 1 k.w. zagrożone karą grzywny od 20 do 5000 złotych i fakultatywnym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych od 6 miesięcy do lat 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 665, ze zm., zwana dalej k. k. w.) oraz ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, zwana dalej u. k. p.). Art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., stanowi ze starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów. Jednocześnie, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., organ do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Stanowi on podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 1 zd. pierwsze k.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie do treści art. 182 § 2 k.k.w., organ do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydawać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W tym miejscu, należy wskazać że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt skazania H.M. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G., w którym to orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres [...] lat obowiązujący od dnia [...] roku do [...] roku. Zatem, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wobec H.M. prawomocnie orzeczono zakaz prowadzania pojazdów na okres [...] lat i to obligowało je do wydania decyzji, która w istocie miała charakter związany. Ponadto, organ wykonując powyższy wyrok, związany jest m.in. w zakresie terminu podanego w orzeczeniu sądu, co z kolei oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami następuje na konkretnie wskazany okres i w tym czasie nie może wydać tychże uprawnień. Organ nie ma możliwości rozszerzania, ani zwężania orzeczonego przez sąd zakazu, jednocześnie nie jest uprawniony do weryfikowania wyroku sądu karnego. Zdaniem Sądu, orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, obarczone jest wadą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organy administracji oraz sąd administracyjny związane są ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 11 p.p.s.a. (wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 489/17). Nie mają w tym zakresie dowolności i obowiązane są cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, zgodnie z treścią danego wyroku. Jednocześnie wskazać należy, że taka treść powinna być umieszczona w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w uzasadnieniu, które jest jednym z elementów decyzji – innym niż osnowa. Ustawodawca rozróżnił w art. 107 § 1 k.p.a. poszczególne elementy decyzji, podkreślając jednocześnie ich odrębność, a także funkcję, którą każdy element wypełnia. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Przede wszystkim z rozstrzygnięcia wynikać ma dokładne określenie uprawnień czy też obowiązków nałożonych na stronę i zindywidualizowanych (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 118/19). Natomiast uzasadnienie ma na celu wyjaśnienie motywów określonego rozstrzygnięcia, organ w rozstrzygnięciu powinien zatem wyjaśnić dlaczego rozstrzygnął sprawę w taki czy inny sposób, przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 196/17). Ma to służyć realizacji ogólnej zasady przekonywania oraz zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.). W związku z powyższym, zasadnym jest stwierdzenie, że organy w przedmiotowej sprawie w osnowie decyzji wskazały jedynie na cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, nie określając okresu na jaki cofnięto te uprawnienia, co w ocenie tutejszego Sądu stanowi o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Bez wpływu na powyższy osąd jest treść § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Ustęp 1 tego paragrafu stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określania terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Sądu wyraża pogląd, że podany przepis rozporządzenia w sprawie dokumentów w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. Czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Okres zakazu kierowania pojazdami nie jest pojęciem tożsamym (identycznym) z okresem, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji regulację z ust. 3 § 17 rozporządzenia uznać należałoby za superfluum. W konsekwencji, nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczania w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami (wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt IIISA/Lu 1080/16). Z tych względów, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 182 § 2 k.k.w.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania, Kolegium powinno zgodnie z powyższymi rozważaniami, uchylić decyzję organu I instancji i orzec o cofnięciu uprawnień w ściśle określonym okresie, z podaniem daty początkowej i końcowej obowiązywania cofnięcia.