VII SA/Wa 2487/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Szpitala w R. na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia z dnia[...] września 2019 r. znak: [...] postanawia: odrzucić skargę. [...] Szpital [...] w R. pismem z dnia 23 września 2019 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], w przedmiocie kontroli i zaleceń dotyczących usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia funkcjonowania ww. Szpitala. Wskazane wystąpienie pokontrolne zostało wydane m.in. na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) dalej u.d.l. Tematem ww. kontroli była ocena prawidłowości wypłaty środków finansowych na podwyżki dla pielęgniarek i położnych wynikających ze wskazanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ww. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II GSK 265/07, aby czynność organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07). W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Zatem o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, zaskarżone wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia nie mieści się w granicach wyznaczonych ww. przepisem. Z treści wystąpienia pokontrolnego można wywnioskować, że jako będące zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia ww. kryteriów aktu, czy też czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ustala bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Omawiane wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie m.in. przepisów ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 122 ust. 6 tej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 118, art. 119 i art. 121 ust. 3, w tym warunki i tryb przygotowania oraz prowadzenia czynności kontrolnych, dokumentowania poszczególnych czynności kontrolnych, sporządzania wystąpień pokontrolnych, możliwości składania zastrzeżeń do ustaleń kontroli i ich rozpatrzenia oraz wzory dokumentów obowiązujących przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych, mając na uwadze konieczność sprawnego i bezstronnego przeprowadzania kontroli. Wyżej wymienione przepisy dają Ministrowi Zdrowia uprawnienie do przeprowadzenia kontroli, obowiązek zakończenia jej wystąpieniem pokontrolnym i możliwość przedstawienia w tymże wstąpieniu zaleceń nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wystąpienie pokontrolne sporządzone w toku postępowania kontrolnego jest przede wszystkim dokumentem będącym sprawozdaniem mającym na celu pisemne udokumentowanie przebiegu kontroli, wykrycie nieprawidłowości i umożliwienie ich usunięcia kontrolowanemu (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2019 r. II OSK3733/18). Zaskarżone wystąpienie pokontrolne wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, nie dotyczy stwierdzania albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Minister Zdrowia nie wskazał w kontrolowanym wystąpieniu żadnego środka przymusu, który miałby doprowadzić do wyegzekwowania zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Kwestionowane ustalenia i zalecenia mogą, aczkolwiek nie muszą, zostać wykorzystane w innym postępowaniu, jednak na obecnym etapie postępowania umożliwiają usunięcie zauważonych nieprawidłowości. Wydane na podstawie ww. upoważnienia rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2015 r. poz.1331) w § 25 pkt 6 stanowi, że od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. Zwrócić też należy uwagę, że rozwiązania ww. rozporządzenia są zbieżne z przyjętymi w ustawie o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 185, poz. 1092 ze zm.), do której np. odsyła art. 121 ust. 8 u.d.l, a której art. 48 również nie przewiduje możliwości zaskarżania wystąpienia pokontrolnego do sądu administracyjnego. Sąd podkreśla, zgadzając się ze zdaniem wyrażanym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1125/15, że wystąpienie pokontrolne "nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego". Podobnie w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1591/15 NSA stwierdził, że: "wydane przez organ zalecenia pokontrolne nie rodzą żadnego obowiązku, jak również uprawnień dla podmiotu kontrolowanego, a jedynie dają temu podmiotowi możliwość zapłaty wskazanej w wezwaniu kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności. Stąd też wezwanie to nie może być uznane za czynność materialno – techniczną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej". W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.