II OSK 2684/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2014/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2019 r. znak 625/OPON/2019 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2014/19, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2019 r. nr 625/OPON/2019 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 19 października 2018 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Ostrołęki złożono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A. [...], która wraz z instalacją elektryczną miała być zlokalizowana na dachu budynku usługowego, położonego na działkach nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...] w O. przy ul. [...], jednostka ewid. [...] (dalej: "inwestycja"). Postanowieniem z 7 listopada 2018 r., znak: WAB.6740.203.2018, organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku wskazując braki i nieprawidłowości, w szczególności wskazując na wątpliwości dotyczących przebiegu azymutów, zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zgodności projektu budowlanego z właściwymi przepisami. Skarżąca przy pismach z 14 stycznia 2019 r. i z 24 stycznia 2019 r. zajęła stanowisko w sprawie. Prezydent Miasta Ostrołęki (dalej: "Prezydent Miasta") decyzją nr 35/19 z dnia 4 marca 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 625/OPON/2019 z 15 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 4 marca 2019 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr. bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej "pr. bud."). Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. [...], [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem MWU7 - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i dla tego obszaru ustalono m. in. "zachowanie istniejących budynków mieszkalnych, dopuszczając ich przebudowę łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych lokali, w ramach których zakazuje się jednak: a) nadbudowy budynków 12-kondygnacyjnych o więcej niż 0,5 kondygnacji (tj. o więcej niż 2 m), natomiast budynków 5-kondygnacyjnych o więcej niż 2,5 kondygnacji". W konsekwencji organ drugiej instancji stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji z emisją osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych na azymutach 160°, 250°, nad obszarem jednostki terenowej oznaczonej symbolem MWU 2 - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, byłoby niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze możliwość nadbudowy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na powyższą decyzję skargę wniósł inwestor do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: "p.o.ś."), polegające na jego nieprawidłowej wykładni; 2) art. 35 ust. 4 pr. bud., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja planowana przez inwestora spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr. bud.; 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd zauważył, że podstawowy problem niniejszej sprawy prowadzał się do interpretacji art. 124 ust. 2 p.o.ś., a mianowicie do rozstrzygnięcia, czy użycie czasu teraźniejszego w definicji legalnej wyrażenia "miejsca dostępne dla ludności" prowadzi do wniosku, że inwestor jest uprawniony do uwzględnienia wyłącznie faktycznej zabudowy terenów sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi, czy też powinien liczyć się z możliwą zabudową lub choćby nadbudową, dopuszczalną, lecz jeszcze nie istniejącą w bliskiej odległości inwestycji. W niniejszej sprawie skarżąca spółka przyjęła pierwszą ze wskazanych interpretacji, podczas gdy organy administracji opowiedzieli się za drugim rozwiązaniem co legło u podstaw negatywnej dla inwestora decyzji. Sąd wskazał także na istotne okoliczności sprawy związane z obszarem oddziaływania obiektu. Inwestor przyjął w projekcie budowlanym, że "obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren, na której inwestycja jest zlokalizowana". Zdaniem inwestora brak ww. ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich wynika z faktu, że wiązki promieniowania elektromagnetycznego o wartościach równych lub większych niż dopuszczalne mają być skierowane ponad poziomem 17,6 18,1 m od powierzchni gruntu, czyli 2,6-3,1 m powyżej wysokości 15 m uznanej przez inwestora za maksymalną wysokość istniejącej zabudowy zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie anteny miały zostać zainstalowane na wysokości 20 m ponad poziomem gruntu. Wysokości poziomu wiązki promieniowania przyjęte w projekcie budowlanym oznaczają w ocenie inwestora, że znajdować się one powinny powyżej przestrzeni odpowiadającej parametrami pojęciu "miejsca dostępnego dla ludności". Położenie "miejsc dostępnych dla ludności" zostało ustalone ze względu na istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czyli obecną wysokość tzw. bloków mieszkaniowych. Jednocześnie przewidywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwość nadbudowy mieszkalnych wielorodzinnych pięciokondygnacyjnych o dwie i pół kondygnacji, czyli o ok. 7,5 m, została uznana przez inwestora wyłącznie za potencjalną, obecnie niewystępującą, a przez to za nieistotną dla ustalenia wysokości "miejsc dostępnych dla ludności", tj. miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 p.o.ś.). W opinii Sądu założenia przyjęte przez inwestora zostały trafnie zakwestionowane przez organ pierwszej instancji i potwierdzone przez organ odwoławczy. Jeśli bowiem anteny przedmiotowej stacji bazowej miałyby być zawieszone na wysokości 20,0 m od poziomu gruntu, to przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna (potencjalna) nadbudowa budynków mieszkalnych oznaczająca podwyższenie istniejących budynków do wysokości 22,5 m od poziomu gruntu byłaby niemożliwa. Górne kondygnacje znalazłyby się bowiem na wysokości wiązek promieniowania elektromagnetycznego na wszystkich trzech kierunkach anten. Oznaczało to zdaniem Sądu, że dozwolone przez prawo miejscowe działania właścicieli budynków mieszkaniowych nie byłyby możliwe ze względu na wymogi prawa ochrony środowiska i przepisów technicznych chroniących obywateli przed zagrożeniem promieniowaniem elektromagnetycznym. Tym samym, w ocenie Sądu stanowisko inwestora o braku ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich (pobliskich) w stosunku do działek inwestycyjnych było bezpodstawne. W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji właściwe w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, a także prawidłowo zinterpretowały przepisy p.o.ś., w szczególności art. 121, 122 oraz 124 ust. 1 i 2, a także należycie zastosowały art. 35 pr. bud. Sąd nie stwierdził przy tym, aby organy naruszyły inne przepisy prawa w stopniu lub w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska polegający na jego nieprawidłowej wykładni; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzutu skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Jak trafnie zidentyfikował Sąd pierwszej instancji, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji wykładni art. 124 ust. 2 p.o.ś. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej interpretacji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", poprzez które, w jego ocenie, należy rozumieć jedynie takie miejsca, do których dostęp nie jest zabroniony, ale które wyznaczone są według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Tymczasem zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że miejscami takimi są również te, do których istnieje potencjalna i legalna możliwość dostępu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący, że przez miejsce dostępne dla ludności należy rozumieć teren, na którym możliwa jest, choćby jedynie potencjalnie, legalna zabudowa budynkami z przeznaczeniem na pobyt ludzi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2009/20, CBOSA, a także pozostałe wyroki potwierdzające ugruntowaną linię orzeczniczą: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, CBOSA; 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 527/17, CBOSA; 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 216/19, CBOSA; 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 289/16, CBOSA; 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2883/15, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 3133/19, CBOSA). W konsekwencji przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, CBOSA). Przedmiotowe stanowisko jest także przyjmowane w doktrynie – jak stwierdza K. Gruszecki: "przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego" (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, Lex, uwagi do art. 124). Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wykładnią art. 124 ust. 2 p.o.ś. jest zmiana treści tejże jednostki redakcyjnej dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), która weszła w życie 25 października 2019 r., tj. po wydaniu decyzji organów obu instancji w sprawie. Przypominając, w stanie prawnym na dzień wydawania decyzji przez organ drugiej instancji przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Natomiast po nowelizacji treść art. 124 ust. 2 p.o.ś. wskazano, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia do projektu wskazanej nowelizacji projektodawca stwierdził, że "przy wykładni tego przepisu przez organy stosujące prawo oraz sądy ukształtowała się interpretacja, zgodnie z którą bierze się pod uwagę stan hipotetyczny. (...) Proponowana zmiana ma na celu doprecyzowanie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", poprzez jednoznaczne przesądzenie, że miejsca takie ustala się według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia (str. 77-78 uzasadnienia)". Przedmiotowa nowelizacja tym silniej potwierdza, że w stanie prawnym niniejszej sprawy uprawnione i słuszne jest stanowisko, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć także zabudowę hipotetyczną, a nie jedynie zastaną. W innym wypadku interwencja legislacyjna ustawodawcy nie byłaby konieczna. Z tych przyczyn jako prawidłową należało uznać wykładnię omawianego przepisu zaproponowaną przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, a tym zarzut naruszenia art. 124 u.o.ś. nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, który skarżący kasacyjnie skonkretyzował jako naruszenie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest w jednolicie pogląd, że art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. (jak i art. 151 ustawy) mają charakter wynikowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Określają one podstawy uwzględniania skargi na akty będące decyzjami administracyjnymi lub postanowienia wydanymi w postępowaniu administracyjnym. Na tej podstawie sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybiła zaskarżona decyzja, a którego to uchybienia miał nie dostrzec Sąd pierwszej instancji. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie zawierają wskazania takich przepisów, nie konkretyzują też na czym polegać ma naruszenie prawa procesowego oraz czy i jaki ono miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że zarzut ten, jako wadliwie skonstruowany nie może podlegać kontroli instancyjnej. Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.