IV SA/Wa 2427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W. B., dalej "skarżący" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie ewidencyjnym [...] oraz części terenu w obrębie ewidencyjnym [...] - [...]. Powyższej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018 r., poz. 1945) dalej u.p.z.p. tj.: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6 ,7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i 11, art. 1 ust. 4 pkt 4a. Poza tym Strona wskazała na naruszenie przepisów kodeksu cywilnego tj. : art. 5, art. 60, art. 58, art. 55.3, art. 46 § 1, art. 46.1 i art. 48 k.c. oraz naruszenie art. 22 i 23 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ewentualnie pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. Uchwały Rady Miejskiej w [...] w całości ewentualnie dla części oznakowanej jako tereny położone w strefie [...] i [...] ewentualnie w strefie [...] i [...] (tj. dla terenów na których jest położona część działek skarżącego o przeznaczeniu rolnym (R) o nr ew. [...], [...] i [...]), a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że od 22 sierpnia 1996 r. jest właścicielem działek o nr ew [...], [...] i [...] położonych na terenie [...]. Działki te posiadają powierzchnię odpowiednio 3,84 ha, 6,69 ha i 7,33 ha (w sumie 17,86 ha) i leżą bezpośrednio odpowiednio przy ul. [...], [...] i [...]. Zgodnie z pismem Urzędu Gminy [...] z [...] września 2000 roku ([...]) już wówczas, zgodnie z obowiązującymi przepisami na terenach rolnych dopuszczono zabudowę siedliskową Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z [...] lipca 2006 r. zatwierdzono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Działki o nr [...] i [...] także wówczas były w częściach obszaru ozn. symbolem [...], stanowiącym tereny użytków rolnych, gdzie dopuszczało się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o pow. min. 3 ha użytków rolnych z wyjątkiem terenów w granicach obszarów wspomagających system przyrodniczy, gdzie dopuszcza się ten typ zabudowy dla gospodarstw o wielkości powyżej 5 ha. W związku z wyłożonym projektem Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] w 2014 r., Skarżący wniósł uwagi zasadniczo celem utrzymania powyższego stanu dla jego działek o nr [...], [...], [...]. Uwagi zostały rozpatrzone pozytywnie. Pomimo takich postanowień Studium, organy w projekcie mpzp dla [...] przyjęły rozwiązania niezgodne z zapisami studium, gdyż nie dopuściły zabudowy zagrodowej na terenach, na których znajdują się działki Skarżącego. Skarżący podkreślił, że słowo "dopuszczać" jest utożsamiane z takimi synonimami jak: akceptować, aprobować, być za czymś, godzić się, pozwalać, wyrażać na coś zgodę, zezwalać, zgadzać się, zgadzać się na coś, udzielać pozwolenia, dawać pozwolenie, dawać zgodę, akceptować coś, pozwalać na coś, udzielać zgody na coś. W ocenie skarżącego Rada Miejska uchwaliła nieważny mpzp. Obowiązujące Studium określa, że na części przedmiotowych działek położonych na terenach rolnych (R) jest dopuszczona zabudowa zagrodowa, więc powinno to znaleźć także odzwierciedlenie w planie, gdyż plan jedynie uszczegóławia jaka zabudowa powinna na danym terenie się znajdować, co do powierzchni zabudowy, parametrów itd. Za unieważnieniem przedmiotowego mpzp w całości przemawia w ocenie strony nieczytelność mapy, opublikowanej na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] jako załącznik do Uchwały. Mapa jest w kolorze biało - czarnym, niewidoczne są zarysy poszczególnych stref, brak naniesionych numerów ewidencyjnych działek, brak możliwości pomiaru poszczególnych elementów np. szerokości dróg i ich naniesień, co ma istotne znaczenie przy zmiennej szerokości poszczególnych odcinków dróg i ich ewentualnych ingerencji w sąsiedzkie grunty, w tym grunty skarżącego. Zdaniem Skarżącego w uchwalonym mpzp naruszona została zasada proporcjonalności wobec użytkowników i właścicieli terenów rolnych, niezaspokojono potrzeb użytkowników gruntów rolnych, w tym w kontekście ograniczania wolności gospodarczej. Dalej Strona wskazała, że skarżona Uchwała narusza art. 23 Konstytucji mówiący, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, a także zarzuciła naruszenie przepisów z zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że w studium nie wyznaczono terenów przewidzianych pod lokalizację zabudowy zagrodowej. Założeniem studium było dopuszczenie takiej zabudowy we wszystkich terenach pozostałych użytków rolnych oznaczonych symbolem R, przy zdefiniowaniu w studium pojęcia dopuszczenia: "Zgodnie z ustaleniami w/w studium przyjmuje się, że ustalenia o charakterze postulatywnym (np.: sformułowania: prognozuje się, dopuszcza się, czy zaleca się) nie stanowią treści wiążącej, ale winny być przedmiotem szczegółowej analizy w trakcie formułowania ustaleń w planach miejscowych, ich pominięcie nie stanowi naruszenia warunku zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium." Podkreślono, że studium określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego prowadzoną przez samorządowe władze lokalne – z założenia ma być aktem elastycznym, który stwarza nieprzekraczalne ramy do swobody planowania przestrzennego. Na etapie sporządzania takiego strategicznego dokumentu jakim jest studium uwzględnienie uwag Skarżącego nie odnosiło się konkretnie do Jego działek tylko do sformułowania zasady rozważania na etapie sporządzania planu możliwości dopuszczenia zabudowy zagrodowej dla terenów oznaczonych symbolem R. Wyjaśniono, że obszar, na którym położone są działki Skarżącego to obszar oznaczony jako [...], tj. strefa zachowania funkcji leśnych, rolnych oraz terenów zieleni w sąsiedztwie rzeki [...] z utrzymaniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W studium sformułowano główne zasady zagospodarowania [...], gdzie m.in.: zakłada się ochronę cieków wodnych (rz. [...] i [...]) z układami zieleni, tworzącymi lokalne i ponadlokalne korytarze ekologiczne. Zakłada się ograniczenie intensywności wykorzystania terenów w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonych obszarów tworzących system przyrodniczy (dolina rzeki [...]). Przewiduje się również ograniczenie rozwoju zabudowy w obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz w strefie ekologicznej [...]. Działki Skarżącego o nr ew. [...], [...] i [...] w znacznej części znajdują się w granicach systemu przyrodniczego gminy oraz dodatkowo w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Część działek od strony drogi to tereny pozostałych użytków rolnych, dla których to części właściciel wnosi o zabudowę zagrodową związaną z rolnictwem. Części rolne działek wnioskowanych o dopuszczenie zabudowy zagrodowej to element różnorodności krajobrazowej, którą stanowią łąki, pastwiska, zadrzewienia i lasy łęgowe, gdzie występują siedliska roślin, zwierząt i grzybów charakterystycznych dla tego typu środowisk. Lokalizacja na nich rozproszonej zabudowy zagrodowej spowoduje fragmentaryzację ważnego systemu zasilającego jakim jest dolina rzeki [...]. Czytelną i wyznaczalną granicą ochrony doliny [...] jest granica [...] przebiegająca wzdłuż drogi, co znalazło odzwierciedlenie na etapie sporządzania planu i zachowaniu tych terenów jako rolne bez prawa zabudowy. Dalej wskazano, że na etapie przygotowywania projektu planu analizowano możliwość dopuszczenia zabudowy zagrodowej na działkach Skarżącego, zgodnie z dopuszczeniem takiej zabudowy w studium. Części działek znajdują się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, na działce [...] znajduje się stanowisko archeologiczne. Dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej na działkach Skarżącego to konieczność podjęcia w planie niekorzystnych rozwiązań planistycznych przejawiających się w tym, że: - zabudowa rozproszona jaką stanowi zabudowa zagrodowa spowoduje fragmentację środowiska, tj. przerwanie wzajemnych powiązań, spójności i ciągłości pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska, - niska emisja, pochodzącą z ogrzewania indywidualnego w gospodarstwach domowych, jest jednym z głównych problemów w dotrzymaniu jakości powietrza; - dopuszczenie w planie realizacji zbiorników bezodpływowych (szamba, brak bowiem sieci kanalizacji), które stanowią obszarowe źródła zanieczyszczenia w sąsiedztwie rzeki [...], - nieprawidłowe skomunikowanie terenu poprzez wskazanie wjazdów dla poszczególnych budynków na działkach [...] i [...] od drogi powiatowej klasy zbiorczej - ul. [...]. W uchwalonym planie przeznaczono działkę Skarżącego ozn. nr ew. [...] w części w obszarze [...] w części zaś w obszarze [...], dz. ozn. nr ew. [...] w części w obszarach [...], [...] w części [...], [...], dz. ozn. nr ew. [...] w części w obszarze [...] w części w obszarach [...], [...]. Działki położone w obszarze stanowiącym uprawy rolne oznaczonym w planie symbolem R, gdzie ustala się utrzymanie funkcji rolniczej związanej z uprawami rolnymi, zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do remontu, w obszarach [...] stanowiących tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek, zakazuje się zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych urządzeń terenowych związanych z przeznaczeniem terenu, urządzeń wodnych, drenaży i ścieżek rowerowych i pieszych. Organ administracji publicznej podkreślił także, że zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków, a także informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy [...] [...] Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie miejscowej dostępnej na terenie gminy. W procedurze planistycznej uzyskano do projektu planu opinie i uzgodnienia w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...], które uwzględniono w realizowanym projekcie planu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi, w terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie ewidencyjnym [...] oraz części terenu w obrębie ewidencyjnym [...] - Etap [...]. Z części tekstowej planu oraz z map stanowiących integralną część dokumentacji planistycznej wynika, że działki skarżącego objęte są w zaskarżonym planie jednostkami planistycznymi oznaczonymi symbolami [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Tereny oznaczone w planie symbolem [...] stanowią obszary upraw rolnych. Plan ustala na nich utrzymanie funkcji rolniczej związanej z uprawami rolnymi oraz zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do remontu. Tereny oznaczone w planie symbolem [...] to obszary stanowiące tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek, gdzie zakazuje się zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych urządzeń terenowych związanych z przeznaczeniem terenu, urządzeń wodnych, drenaży i ścieżek rowerowych i pieszych. Poza tym, co wynika również z odpowiedzi na skargę, działki Skarżącego położone są w granicach [...] Parku Krajobrazowego, [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Częściowo zaś znajdują się one w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z treści skargi, uściślonej dodatkowo wyjaśnieniami złożonymi na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r., można wywnioskować, że postanowienia planu miejscowego dotyczące działek Skarżącego naruszają jego interes prawny bowiem w niedopuszczalny sposób ograniczają go w wykonywaniu prawa własności, poprzez pozbawienie możliwości realizacji na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy, nawet związanej z dopuszczoną działalnością rolniczą. Dodatkowo – w ocenie Skarżącego – postanowienia te pozostają w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z [...] października 2014 r.). Zgodnie z zapisami studium bowiem na działkach należących do Skarżącego, w granicach znajdujących się na terenach rolnych oznaczonych literą "[...]", dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, uzależniając ją jedynie od powierzchni gospodarstw rolnych (co najmniej 3 ha lub co najmniej 5 ha). Plan natomiast nie dopuszcza zabudowy na terenach, na których położone są działki Skarżącego. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze, podkreślić w pierwszym rzędzie należy, że rolą sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest badanie celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podjętej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zakres sądowej kontroli w sprawach dotyczących planów miejscowych wynika bowiem przede wszystkim z wypracowanych w oparciu o treść art. 91 ustawy o samorządzie gminnym kryteriów oceny uchwał organów gminy. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jednocześnie omówione powyżej kryteria oceny uchwał organów gminy w zakresie planów miejscowych zostały doprecyzowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której art. 28 ustawodawca postanowił, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną, dotyczącą uwzględnienia zasad sporządzania planu miejscowego oraz przesłankę formalnoprawną, dotyczącą zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana, w zakresie elementów wymienionych w art. 11, 17, 18 i 19 u.p.z.p. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić uwagi. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie, w tym RDOŚ i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zakres i skala mapy stanowiąca załącznik planu także została określona zgodnie z art. 16 u.p.z.p. Zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za niezasadne. Przy tym Sąd podkreśla, że przedmiotem badania nie jest prawidłowość procedur uchwalania studium, na co wielokrotnie zwracał uwagę Skarżący podczas rozprawy, ale prawidłowość procedur dotyczących uchwalania planu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest bowiem uchwała zatwierdzająca studium, ale uchwała zatwierdzająca plan miejscowy. Sąd nie był zatem władny do dokonania kontroli w zakresie studium. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zasad sporządzania planu miejscowego zwrócić należy uwagę, że pojęcie to dotyczy merytorycznych ustaleń planu, jego treści, parametrów technicznych i wymagań dotyczących dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych elementów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15 u.p.z.p., stanowiącego o obligatoryjnych i fakultatywnych postanowieniach planu miejscowego oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w części stanowiącej o nienaruszeniu przez plan postanowień studium. Skarżący nie sygnalizował aby zaskarżona uchwała nie spełniała standardów wynikających w przywołanego powyżej art. 15 u.p.z.p. Również sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisu. Skarżący jednak wskazywał na uchybienia polegające na niezgodności postanowień planu z postanowieniami studium. Omawiając tę część zarzutów, wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do ustalenia, czy postanowienia planu stanowią powielenie postanowień studium. Studium bowiem, jakkolwiek z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiąże organ planistyczny, to jednak związanie to dotyczy ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Wyłącznie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne, a konkretnie – stosownie do brzmienia art. 20 u.p.z.p. – nie mogą naruszać założeń studium. Oznacza to, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego zachodzi w sytuacji, gdy plan stanowi identyczne zasady zagospodarowania terenu do tych ustalonych ogólnie w studium. Rolą planu jest ich doprecyzowanie. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 293/19, LEX nr 2726509 wyrok WSA w Gliwicach z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 660/19, LEX nr 2731554). Stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza postanowień studium jest zatem prawdziwie również wtedy gdy plan nie powtarzać postanowień studium, o ile jest z nim zgodny w zakresie zasad zagospodarowaniu terenu ustalonych w studium. Dodatkowo przypomnieć należy, iż ustawodawca dla stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie mpzp wymaga, aby naruszenie zasad sporządzenia planu miało charakter istotny (art. 28 u.p.z.p). Jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA). Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę zaskarżonego aktu w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa i doszedł do przekonania, że w rozpoznanej sprawie z takim naruszeniem, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały nie mamy do czynienia. Co więcej, w ocenie Sądu, w ogóle nie mamy do czynienia z jakąkolwiek (a nie tylko nieistotną) niezgodnością planu ze studium. Trzeba bowiem zauważyć, że w uchwalonym planie przeznaczono działkę Skarżącego ozn. nr ew. [...] w części w obszarze [...] w części zaś w obszarze [...], dz. ozn. nr ew. [...] w części w obszarach [...], [...] w części [...], [...], dz. ozn. nr ew. [...] w części w obszarze [...] w części w obszarach [...], [...], [...]. Przy tym dla obszaru stanowiącego uprawy rolne, oznaczonego w planie symbolem [...], plan ustala utrzymanie funkcji rolniczej związanej z uprawami rolnymi, zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do remontu. Dla obszarów stanowiących tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek, oznaczonych w planie symbolem [...], plan zakazuje zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych urządzeń terenowych związanych z przeznaczeniem terenu, urządzeń wodnych, drenaży i ścieżek rowerowych i pieszych. Natomiast – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę oraz nadesłanej dokumentacji (tom 7/7 akt administracyjnych) – zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2014 r., działki Skarżącego znajdują się w strefie [...] "ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług turystycznych", w strefie rozwoju wielofunkcyjnego [...]. W części zaś znajdując się na terenach trwałych użytków zielonych (RZ) w granicach [...] Parku Krajobrazowego w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zapisy studium dotyczące założeń i zasad rozwoju oraz polityki przestrzennej dla obszarów, na których położone są działki Skarżącego, w szczególności zapisy zawarte w Rozdziale IV "Strefy polityki przestrzennej" przewidują dla terenów pozostałych użytków rolnych, oznaczonych symbolem R, dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej i związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 3 ha (z czego ponad 80% na terenie gminy [...]), z wyjątkiem terenów w granicach obszarów wspomagających system przyrodniczy gdzie dopuszcza się ten typ zabudowy dla gospodarstw o wielkości powyżej 5 ha (z czego ponad 80% na terenie gminy [...]) (rozdział IV.3.2.c., str. 54-57 tom 7/7 akt administracyjnych). Wskazane powyżej zapisy studium stanowią właśnie zdaniem Skarżącego podstawę do uznania, że regulacje zawarte w planie w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R, na których nie dopuszcza się realizacji nowej zabudowy jest niezgodny z postanowieniami studium, odnoszącymi się do tych terenów. W ocenie Sądu nie można jednak przyznać Skarżącemu racji. Jak wyżej była o tym mowa dla oceny czy plan jest czy nie jest zgodny ze studium nie jest miarodajne czy powtarza on zapisy studium, ale czy zachowuje kierunki i zasady zagospodarowania ustalone w studium. Mając zatem na uwadze również i to, że studium dla Strefy ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i rozwoju usług turystycznych – [...] (rozdział IV.3.2.a), w której to strefie znajdują się działki Skarżącego, przyjmuje jako główne zasady zagospodarowania: – zachowanie jako terenów bezinwestycyjnych terenów wyznaczonego systemu przyrodniczego gminy i ograniczenie zmiany zagospodarowania w obszarach wspomagających ten system; – ograniczenie intensywności wykorzystania terenów w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego systemu przyrodniczego; – zachowanie jako terenów wyłączonych spod zabudowy terenów rolniczych, za wyjątkiem terenów pozostałych użytków rolnych, gdzie dopuszcza się zabudowę jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu; – ograniczenie rozwoju zabudowy w obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz w strefie ekologicznej [...]; – ochronę cieków wodnych (rz. [...] i [...]) z układami zieleni, tworzącymi lokalne i ponadlokalne korytarze ekologiczne, Sąd uznał, że zapisy planu nie pozostają w sprzeczności z zapisami studium. Wręcz przeciwnie, postanowienia planu kontynuują wyznaczoną w studium politykę przestrzenną gminy w odniesieniu do obszarów o przeznaczeniu rolniczym i terenów trwałych użytków zielonych. Ze studium wynika zasadniczy cel gminy polegający na stagnacji zagospodarowania rekreacyjnego i rolniczego oraz priorytecie działań ochronnych przed inwestycjami ingerującymi w ekosystem. Zapisy planu nie tylko odpowiadają zasadom przewidzianym w studium, ale też stanowią ich kontynuację. Tym samym, kwestionowany plan jest zgodny z postanowieniami studium i realizuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego tam wyznaczone. Dodatkowo należy wskazać, że z kompleksowej analizy postanowień planu wyłania się spójna koncepcja zagospodarowania obszarów [...] Parku Krajobrazowego, bazująca przede wszystkim na powstrzymywaniu rozpraszania osadnictwa i znacznej rozbudowy infrastruktury rekreacyjnej. Temu zaś służyć ma realizowanie przywołanych form zabudowy w sąsiedztwie istniejących już skupisk osadniczych i rekreacyjnych, z określonymi obostrzeniami, a w przypadku terenów oznaczonych symbolami R i RZ – kontynuacja prowadzonej gospodarki rolnej i terenów użytków zielonych na dotychczasowych zasadach. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do wyeksponowanej w skardze i wypowiedzi Skarżącego na rozprawie kwestii posłużenia się w studium pojęciem "dopuszcza się", Sąd wskazuje, że użycie w studium pojęcia "dopuszcza się" nie może być utożsamiane z obowiązkiem zagwarantowania możliwości realizacji dopuszczonej funkcji w planie. Szczególnie, jeśli się zważy, że – jak wskazała Gmina w odpowiedzi na skargę – założeniem studium było dopuszczenie takiej zabudowy we wszystkich terenach pozostałych użytków rolnych oznaczonych symbolem R, przy zdefiniowaniu w studium pojęcia dopuszczenia. Jest bowiem oczywiste, że zawarte w studium ustalenia o charakterze postulatywnym (np.: sformułowania: prognozuje się, dopuszcza się, czy zaleca się) nie stanowią treści wiążącej, ale winny być przedmiotem szczegółowej analizy w trakcie formułowania ustaleń w planach miejscowych. Wynika to z podkreślanego już wyżej ogólnego charakteru studium. Stąd zwrot "dopuszcza się" należy oczywiście rozumieć jako pozwala się, przewiduje się taką możliwość. Nie oznacza to jednak, że plan musi pozwolić (dopuścić) czy przewidzieć daną możliwość. W ramach realizacji przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego może bowiem ona dopuścić realizację danej funkcji na terenie w odniesieniu do którego studium tę funkcję dopuściło, albo może jej nie dopuścić. W zwrocie "dopuszcza się" nie jest bowiem zawarty bezwzględny nakaz realizacji danej funkcji, ale pozwolenie na jej realizację. Mogą bowiem zaistnieć uwarunkowania, których studium jako ogólny i elastyczny akt planistyczny nie musi przewidzieć, a które uzasadniać będą odstąpienie od przewidzianego w studium "dopuszczenia". Przy tym istotne jest aby gmina ustalając takie ograniczenie, wykazała że są one prawnie dopuszczalne. W orzecznictwie przyjmuje się, że ograniczenia w prawie własności wprowadzane planem są prawnie dopuszczalne o ile pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13). Zdaniem Sądu wprowadzone postanowieniami zaskarżonej uchwały ograniczenie prawa własności polegające na zakazie realizacji nowej zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R oraz RZ, na których studium "dopuszczało" możliwość zabudowy zagrodowej, jest przejawem wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Przyjęte w planie rozwiązania nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących (i omówionych powyżej) okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych i zadrzewionych. Jak wyjaśniono bowiem w odpowiedzi na skargę, na etapie przygotowywania projektu planu analizowano możliwość dopuszczenia zabudowy zagrodowej na działkach Skarżącego, zgodnie z dopuszczeniem takiej zabudowy w studium. Części działek znajdują się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, na działce [...] znajduje się stanowisko archeologiczne, części rolne działek Skarżącego wyróżniają się różnorodnością krajobrazową, którą stanowią łąki, pastwiska, zadrzewienia i lasy łęgowe, gdzie występują siedliska roślin, zwierząt i grzybów charakterystycznych dla tego typu środowisk. Gmina wyjaśniła, że lokalizacja na nich rozproszonej zabudowy zagrodowej spowoduje fragmentaryzację ważnego systemu zasilającego jakim jest dolina rzeki [...] polegającą na przerwaniu wzajemnych powiązań, spójności i ciągłości pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Nadto Gmina wyjaśniła, że dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej na działkach Skarżącego spowoduje również inne niedogodności, jak: narażenie terenu na niską emisję, pochodzącą z ogrzewania indywidualnego w gospodarstwach domowych, jest jednym z głównych problemów w dotrzymaniu jakości powietrza; zanieczyszczenia w sąsiedztwie rzeki [...], powodowane koniecznością dopuszczenia w planie realizacji zbiorników bezodpływowych (szamba, brak bowiem sieci kanalizacji). Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do konkluzji, że plan nie naruszył zapisów studium, zaś ograniczenia nim wprowadzone nie stanowią o naruszeniu przepisów prawa. Należy również dodać, że w warunkach rozpoznanej sprawy, zapisy planu kształtują sposób wykonywania prawa własności przez Skarżącego, albowiem wyłączają co do zasady możliwość zabudowania jego działek. Naruszenie interesu lub uprawnienia Strony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu). Należy jednak wskazać, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes strony skarżącej, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12 przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, jakimi są ochrona środowiska, powinno następować tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zasada ta ma doniosłe znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Środowisko jest bowiem dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny jw.). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Działając bowiem w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15, dostępny jw.). W tym przypadku z uwagi na szczególne położenie działek Skarżącego wzdłuż rzeki [...], w obszarze objętym ochroną – wartością, którą uznano za ważniejszą w niniejszej sprawie jest utrzymanie powiazań ekologicznych pomiędzy ekosystemami. Z części graficznej i tekstowej uchwały wynika, że Rada konsekwentnie przyjęła strategię ochrony walorów przyrodniczych na tym terenie, poprzez zakaz zabudowy i ingerencji w obszar wzdłuż rzeki, w obszar który stanowi korytarz ekologiczny służący przemieszczaniu się zwierząt. Wyznaczony w ten sposób teren wolny od zabudowy, według Gminy, ma służyć ochronie szczególnych walorów przyrodniczych tego terenu. Nie można zatem uznać, że Rada kierowała się przy ustalaniu ww. zapisów planu dowolnością. Zakaz zabudowy uzasadniony jest bowiem koniecznością ochrony walorów przyrodniczych tego terenu, czemu niewątpliwie służyć będzie wspomniany zakaz. Z dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień gminy wynika, że motywacją do wprowadzenia ograniczeń w zabudowie na terenach, na których położone są działki Skarżącego, było przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy w ramach nowych jednostek osadniczych wykraczających poza teren zwartej zabudowy, stagnacja zainwestowania rekreacyjnego oraz względy ochrony środowiska naturalnego obecnie i dla przyszłych pokoleń, jak i walorów krajobrazowych, które w tym rejonie są szczególnie narażone na degradację ze względu na intensywność rekreacyjnego wykorzystania terenu wzdłuż rzeki. Wyłączając w planie dopuszczalność nowej zabudowy na ww. terenach organ stworzył, spójną ze studium oraz zgodną z potrzebami ochrony walorów krajobrazowych i środowiska, koncepcję przeciwdziałania niekontrolowanemu chaosowi przestrzennemu w gminie atrakcyjnej inwestycyjnie ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, tworząc tym samym warunki dla zrównoważonego rozwoju gminy. Kierunki zagospodarowania przestrzennego i sposobów gospodarowania na terenie analizowanym skonkretyzowane zostały także w oparciu o postanowienia Programu Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2017 r.), który realizuje politykę ekologiczna państwa. Ponadto – jak już wcześniej wskazano – działki Skarżącego położone są na terenie [...] Parku Krajobrazowego, co również w dużej mierze determinuje uwarunkowania prawne odnoszące się do tego terenu oraz wymagany standard ochrony środowiska. Stan tej ochrony w pierwszym rzędzie kształtują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614), zwanej dalej u.o.p. oraz regulacje szczególne dotyczące Parku. W procedurze planistycznej organ uwzględnił postanowienia obowiązującego dla tego terenu rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego) (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]) oraz rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]). [...] Obszar Chronionego Krajobrazu pełni funkcję otuliny tj. terenu zabezpieczającego inne formy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka jak np. w przypadku [...] Parku Krajobrazowego na terenie gminy [...]. Jedną z ważniejszych funkcji, jaką pełni [...] Obszar Chronionego Krajobrazu jest funkcja korytarza ekologicznego umożliwiającego migrację roślin, zwierząt i grzybów ([...]). Plan również uwzględnia wnioski sformułowane w prognozie oddziaływania na środowisko. Należy wskazać, że pomimo tego, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody. oraz ww. rozporządzeń nie wynika potrzeba wprowadzania całkowitego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, nie pozbawia to jednak gminy możliwości zastosowania takiego rozwiązania planistycznego w konkretnej sytuacji, gdy ochrona środowiska – tak jak w niniejszej sprawie – tego wymaga. Stąd niezasadne są zarzuty podniesione w skardze w zakresie braku kwestionowanych zakazów w ustawach, rozporządzeniach czy stanowiskach organów ochrony środowiska. W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji ograniczenia prawa własności Skarżącego. Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady w prawo własności Skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Sąd za nieuzasadnione uznał również zarzuty dotyczące nieczytelności mapy dostępnej w serwisie internetowym. Przepisy prawa określają wymogi dla załączników graficznych planów miejscowych i w rozpoznanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Ewentualna nieczytelność mapy dostępnej w serwisie internetowym nie wpływa na ważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego, skoro załącznik graficzny do planu został sporządzony w prawidłowej formie. Również zarzuty dotyczące zróżnicowanej szerokości dróg nie mogły być uwzględnione. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez organ na rozprawie, są to drogi już istniejące, dla których plan nie przewiduje żadnych zmian. Naniesienie zatem na rysunek planu dróg w stanie już istniejącym, nie może wpływać na ważność planu. Niezależnie zaś wskazać trzeba, że Skarżący sam nie wie czy kwestionowana szerokość dróg w ogóle narusza jego interes prawny. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.