III OSK 3173/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 89/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 marca 2020 r. III SA/Gl 89/20 oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (P.o.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w przepisie, a które stanowiły podstawę do odwołania dyrektora. Skarżąca kasacyjnie Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organem nadzoru, że w niniejszej sprawie nie zaistniały wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. szczególnie uzasadnione przypadki, które przemawiałyby za wydaniem zarządzenia o odwołaniu dyrektora. O ile należy się zgodzić, że przepis ten wskazuje na sytuacje wyjątkowe, o tyle organ niewłaściwie go zastosował wykluczając ich zaistnienie w niniejszej sprawie. Uznać bowiem należy, że ocena, czy owe "szczególnie uzasadnione przypadki" w danej sprawie występują, leży w dużej mierze po stronie organu prowadzącego szkołę. To właśnie organ prowadzący ma najbliższy kontakt z dyrektorem, jak również to ten organ jest w stanie najtrafniej ocenić skutki działalności dyrektora zarówno w sferze samego funkcjonowania szkoły, jak również w sferze interesów gminy w ogólności. Sąd I instancji zupełnie pominął szczególny typ relacji między dyrektorem szkoły a organem prowadzącym. Nie sposób zarzucać organowi prowadzącemu, że powinien podjąć działania zmierzające do pociągnięcia pani dyrektor do odpowiedzialności karnej, w sytuacji, gdy z dużą dozą prawdopodobieństwa doniesienie takie spotkałoby się ze stanowiskiem organów ścigania opartym na założeniu niskiego poziomu szkodliwości społecznej czynu. Co więcej, główny punkt ciężkości działań p. dyrektor szkoły leży nie w sferze karnoprawnej, jak sugeruje sąd I instancji, a w problematyce wzajemnego zaufania między podmiotami pełniącymi w lokalnej społeczności niezmiernie istotną rolą. Dlatego też, patrząc przez pryzmat tej właśnie relacji i zaufania, które zostało naruszone, organ prowadzący miał prawo podjąć decyzję o skorzystaniu z trybu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. To samo dotyczy faktu podpisania przez dyrektor protokołu uruchomienia kotła. Należało bowiem uwzględnić fakt, że organ prowadzący w okresie, w którym doszło do podpisania protokołu, pozostawał w sporze z wykonawcą prac termomodernizacyjnych i każda procedura odbiegająca od założonych norm mogła stać się źródłem kolejnego konfliktu lub argumentem działającym na niekorzyść gminy w już istniejącym sporze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rację ma Sąd I instancji, że art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. ma identyczne brzmienie jak poprzednio obowiązujący art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a wobec tego orzecznictwo ugruntowane na tle tego ostatniego przepisu ma w pełni zastosowanie również w obecnym stanie prawnym. Powyższy przepis, określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej, ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Oznacza to, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w powyższym przepisie, są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r. I OSK 1479/19, wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. I OSK 1396/19). Użycie przez ustawodawcę pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. I OSK 1792/12). Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, przy czym stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. I OSK 86/08). Wskazując na "szczególnie uzasadnione przypadki" z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. należy mieć na względzie takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (wyrok NSA z 16 maja 2019 r. I OSK 1814/17). Jak wskazano w wyroku z 16 stycznia 2018 r. I OSK 1547/17 za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (co należy odpowiednio odnieść do obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.) uznano: kradzież alkoholu w sklepie, błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją, poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora, zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych, zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole, notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły, długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację. W niniejszej sprawie organ powołał się na dwie okoliczności: nieudokumentowane rozporządzenie środkami szkoły, które miały pochodzić od grup pielgrzymkowych nocujących w placówce, a które nie zostały wpłacone na rachunek szkoły oraz podpisanie protokołu uruchomienia kotła, co miałoby rzekomo narazić gminę na pogorszenie jej pozycji w sporze z wykonawcą robót. Ta ostatnia okoliczność (protokół uruchomienia kotła) potwierdzała jedynie fakt, który zaistniał i nie była to czynność prawna. Organ w żaden sposób nie wykazał przy tym, że na skutek takiego działania kierownika placówki utracił jakiekolwiek roszczenia w ewentualnym sporze z wykonawcą robót lub że dyrektor potwierdziła nieprawdę. Nie może być tu więc mowy o obiektywnej utracie zaufania do kierownika placówki, a "szczególnie uzasadniony przypadek" nie może opierać się na subiektywnym przekonaniu, że to organ prowadzący szkołę jest w stanie najtrafniej ocenić skutki działalności dyrektora zarówno w sferze samego funkcjonowania szkoły, jak również w sferze interesów gminy w ogólności, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o rzekome nieudokumentowane rozporządzenie środkami szkoły, które w istocie wyczerpywałoby znamiona przestępstwa przywłaszczenia mienia, to słusznie stwierdził Sąd I instancji, że fakt zaistnienia przestępstwa należy wykazać we właściwym do tego trybie. Owego właściwego trybu, uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania karnego, nie może zastąpić postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Tymczasem organ prowadzący szkołę nawet nie zawiadomił organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, nie mówiąc już o postawieniu zarzutów przez prokuratora i o samym skazaniu. W takiej sytuacji również nie może być mowy o obiektywnej utracie zaufania do kierownika placówki, a tym bardziej o zagrożeniu dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, czy o utracie zdolności wykonywania powierzonej dyrektorowi funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.