II SAB/Lu 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. w zakresie dotyczącym wynagrodzenia radnego Rady Gminy [...] P. N., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Kierownik Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r., w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] na rzecz R. P. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 16 stycznia 2020 r. R. P. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, w jakiej jednostce organizacyjnej Urzędu Gminy Z., od kiedy i w jakim charakterze oraz z jakim wynagrodzeniem został zatrudniony P. N. radny Rady Gminy Z.? W odpowiedzi udzielonej pismem z 22 stycznia 2020 r. Kierownik Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] poinformował, że P. N. jest zatrudniony w Gminnym Zakładzie Obsługi Komunalnej Gminy Z. od dnia 1 października 2019 r. na stanowisku majstra grup terenowych. Z kolei wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste i podlega ochronie na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. Ponadto, z racji pełnienia funkcji radnego P. N. składa coroczne oświadczenia majątkowe, publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Z.. Pismem z 10 lutego 2020 r. R. P. wniósł skargę na bezczynność Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] w zakresie rozpoznania wniosku z 16 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu skarżący uznał za błędne stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji jest niemożliwe ze względu na prywatność osoby fizycznej, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Zgodnie z tą regulacją, choć prawo od informacji publicznej jest ograniczone z uwagi na prywatność, tak wspomniane ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Bezsprzecznie radni piastują funkcje publiczne i tego względu dotyczą ich zakazy wykonywania określonej działalności, określone w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019, poz. 506, ze zm.; dalej: u.s.g.). Tym samym sprawy związane z wykonywaniem zadań przez radnych, a także nienaruszania przez nich zakazów wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym, stanowią informacje publiczną, której dotyczy wyjątek od ograniczenia prawa do informacji publicznej, wskazany w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący zwrócił również uwagę na wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g., generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego zatrudnienie radnego w gminnej jednostce budżetowej budzi podejrzenia możliwości naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g., i tym samym taka sprawa publiczna powinna być dostępną informacją. Tym samym organ nie dokonał prawidłowego wyważenia prawa do informacji i prawa do prywatności. Informacja objęta zakresem wniosku jest bez wątpienia informacją publiczną, dotyczy bowiem członków Rady Gminy, i społecznej kontroli nad tym, czy nie dochodzi do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Jeśli Organ uznał, że zaszły przesłanki ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, to winien był wydać w tym zakresie decyzję odmowną. Z uwagi na niedopełnienie tego obowiązku, pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Kierownik Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że informacje o wysokości wynagrodzeń osób zatrudnionych w urzędzie gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych nie stanowią informacji publicznej. Wyjątek w tym zakresie dotyczy informacji o wysokości wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne. Osoby zatrudnione na stanowiskach służbowych, których zakres uprawnień nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych bądź dysponowania (zarządzania) mieniem samorządu terytorialnego nie zaliczają się do grona osób pełniących funkcje publiczne. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 926) stanowisko majstra jest wyszczególnione jako stanowisko pomocnicze i obsługi. W ocenie organu pozostawanie w zatrudnieniu nie jest tożsame z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowiących pełnienie funkcji radnego. Wynagrodzenie pobierane z tytułu umowy o pracę nie stanowi rekompensaty za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a więc nie pozostaje w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Na poparcie stanowiska organu przedłożono zakres czynności majstra grup terenowych, gdzie opis czynności pozostaje w zupełnym oderwaniu od czynności wykonywanych w związku z pełnieniem funkcji radnego. W dalszej kolejności organ podniósł, że 61 ust. 1 Konstytucji RP wprawdzie gwarantuje prawo do informacji, ale jednocześnie ogranicza to prawo ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów. Należy uwzględnić również treść art. 47 Konstytucji RP, zapewniającego ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz art. 51 ust. 1, stanowiącego, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. W ocenie organu nie było podstaw do wydania decyzji odmownej w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż skarżący żąda udzielenia mu informacji, która nie jest informacją publiczną, zatem w niniejszej sprawie organ nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże tylko w części. Na wstępie należy przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z 16 stycznia 2020 r. obejmował kilka elementów: wskazanie, w jakiej jednostce Urzędu Gminy Z. jest zatrudniony radny P. N., od kiedy i w jakim charakterze oraz z jakim wynagrodzeniem. Co do pierwszych trzech elementów bezsprzecznie organ udostępnił informację w ustawowo określonym terminie, w formie zgodnej z żądaniem skarżącego (pismo z 22 stycznia 2020 r.). Skarżący żądał w skardze stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do załatwienia wniosku, bez żadnego zawężenia żądań, a zatem w całości. We wskazanym zakresie wniosek został jednak już załatwiony, zatem skarga podlegała oddaleniu w tej części. Istotą sporu pozostaje natomiast ostatnie z żądań, dotyczące wysokości wynagrodzenia radnego na zajmowanym stanowisku. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że radny pełni funkcję publiczną, zatem informacją publiczną, podlegającą zasadniczo udostępnieniu (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) są te wszystkie informacje dotyczące radnego, które dotyczą wykonywania tej funkcji publicznej. Irracjonalne byłoby jednak twierdzenie, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy całej sfery życia radnego, w tym jego spraw rodzinnych, prywatnych, zdrowotnych, itp., nie powiązanych w jakikolwiek sposób z pełnieniem funkcji publicznej. Należy również w pełni zgodzić się ze skarżącym, że jednostka, w której radny został zatrudniony, tj. Gminny Zakład Obsługi Komunalnej Gminy Z. jest jednostką budżetową, utworzoną dla realizacji zadań gminy w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania porządku i czystości oraz remontów dróg i obiektów komunalnych. Informacje o działalności tego organu stanowią również informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z 2001 r. Dotyczy to również zasadniczo kwestii zatrudniania pracowników w tej jednostce. Wynika to nie tylko z faktu, że jednostka wykonuje zadania publiczne, ale również z tego, że koszty zatrudnienia pracowników (w tym ich wynagrodzenia) są finansowane ze środków publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Z drugiej strony należy zgodzić się również z poglądem organu że stanowisko zajmowane przez osobę, której dotyczy wniosek, nie mieści się w pojęciu wykonywania funkcji publicznych. Ustawa z 2001 r. nie wyjaśnia tego pojęcia, natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych często odwołuje się w tym zakresie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (K 17/05; OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). Jak wyjaśnił Trybunał, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W świetle tego wyroku TK oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych niesporne jest, że osoby zajmujące stanowiska pomocnicze i usługowe w jednostkach publicznych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne (por. przykładowo: wyroki NSA z 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13; z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15; z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15; wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2016 r., IV SA/Gl 391/16; wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., II SAB/Po 208/17). Właściwe rozstrzygnięcie sprawy powinno uwzględniać wszystkie powyższe aspekty: chodzi o informację o osobie pełniącej funkcję publiczna radnego, radny jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej (budżetowej) gminy, ale na stanowisku obsługowym, nie związanym z pełnieniem funkcji publicznej. Co do samego zatrudnienia w jednostce budżetowej gminy, to choć jest to stanowisko obsługowe, nie ma wątpliwości, że informacja o zatrudnieniu radnego w danej jednostce na określonym stanowisku podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Wynika to z jednej strony ze statusu tej jednostki, z drugiej, również z przyczyn podmiotowych, odnoszących się do osoby, której dotyczy wniosek. W grę mogą bowiem wchodzić potencjalne związki z wykonywaniem funkcji publicznej radnego, z uwagi na tzw. przepisy antykorupcyjne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, na co – w ogólnym ujęciu trafnie – wskazuje skarżący. W tym zakresie jednak wniosek został uwzględniony, a żądana informacja udostępniona w terminie. Żądana informacja o wysokości wynagrodzenia dotyczy sfery finansowej radnego. Nie ulega wątpliwości, że informacją publiczną są informacje o wszelkich przysporzeniach majątkowych otrzymywanych w związku z pełnioną funkcją radnego. ponadto radny jako osoba pełniąca funkcję publiczną musi ujawnić swój majątek i dochody, co czyni spełniając obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego. Należy jednak zwrócić uwagę na dwie kwestie: po pierwszy, radny musi ujawnić nie tylko przysporzenia majątkowe uzyskane bezpośrednio w związku z pełnioną funkcją, ale również te, które pochodzą z innych źródeł, nie wykazujących takiego związku (np. z pracy zawodowej, która nie jest powiązana z wykonywaniem zadań publicznych w ww. rozumieniu – zob. art. 24h ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Po drugie, istotą oświadczeń majątkowych nie jest jednak ujawnianie konkretnych indywidualnych przepływów finansowych radnego, ale ujęcie globalne, zasadniczo w ujęciu rocznym. Chodzi o obraz tego, jak kształtowała się struktura dochodów i majątku radnego, a nie o indywidualne przysporzenia. Taka jest istota regulacji antykorupcyjnych, których oświadczenie majątkowe jest istotnym elementem. Sam obowiązek składania oświadczeń majątkowych nie przesądza o tym, czy informacja o konkretnym przysporzeniu majątkowym uzyskiwanym przez radnego stanowi informację publiczną. Wynagrodzenie za pracę na stanowisku obsługowym nie ma związku z wykonywaniem przez radnego funkcji publicznej. Nie jest to sfera działalności związana ani z wykonywaniem władczych kompetencji względem jednostek, ani z zarządzaniem mieniem publicznym. Nie ma jednak racji organ twierdząc, że wynagrodzenie uzyskiwane w jednostce organizacyjnej gminy na stanowisku obsługowym, nie jest informacją publiczną. Skoro jest to gminna jednostka organizacyjna, wykonująca zadania publiczne i finansowana ze środków publicznych, to informacje o kosztach realizacji tych zadań, w tym również o wynagrodzeniach, także na poszczególnych stanowiskach, są informacją o sprawach publicznych, a zatem podlegają zasadniczo udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z 2001 r. Takie stanowisko jest też prezentowane w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2016 r., II SA/Wa 1282/16; wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r.; I OSK 1783/18). Zasada udostępniania informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma powoływany przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na podstawie powyższych rozważań trzeba dojść do następujących konkluzji: po pierwsze, wynagrodzenie uzyskiwane na konkretnym stanowisku w jednostce organizacyjnej gminy jest informacją publiczną, należy do niej stosować przepisy ustawy z 2001 r. Po drugie, informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby, stanowi element jej prawa do prywatności. Po trzecie, informacja o wynagrodzeniu będzie jednak podlegała udostępnieniu w zakresie, w jakim dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji. Po czwarte, jeżeli informacja o wynagrodzeniu dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (radny rady gminy), ale nie ma związku z pełnieniem tej funkcji, z uwagi na charakter stanowiska (obsługa), w grę wchodzi wyłączenie dostępu do tej informacji z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności osoby, której żądana informacja dotyczy. Po piąte, w sytuacji, kiedy żądana informacja jest informacją publiczną, ale zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji i odmowy udostępnienia informacji, organ zobowiązany musi zastosować formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W konsekwencji należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego w zakresie odnoszącym się do żądania ujawnienia wysokości wynagrodzenia radnego na zajmowanym stanowisku. Jeżeli zachodziły przesłanki odmowy udostępnienia informacji, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w tym zakresie organ powinien udzielić skarżącemu odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej. Obowiązku tego organ nie dopełnił, zatem można w tym aspekcie sprawy postawić skutecznie zarzut bezczynności. Konstatacja ta uzasadnia treść punktu I sentencji wyroku, w którym zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 stycznia 2020 r. w zakresie dotyczącym wynagrodzenia. W pozostałym zakresie, obejmującym żądania, które zostały rozpatrzone w terminie ustawowym, skarga podlegała oddaleniu Oceny sądu nie zmienia argumentacja organu odnosząca się do obowiązku udostępnienia oświadczenia majątkowego radnego w Biuletynie Informacji Publicznej. Rzeczywiście, z treści art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada, że organ nie ma obowiązku udostępnienia informacji publicznej, która została udostępniona w Biuletynie (lub centralnym repozytorium, ewentualnie w innych formach przewidzianych prawem). Odnosząc się do tych argumentów należy zauważyć, że organ, który powołuje się na brak konieczności udostepnienia informacji na indywidualny wniosek, ze względu na dostępność w innym źródle, w szczególności w Biuletynie, musi szczegółowo wykazać, że ta konkretna informacja jest dostępna. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał dostępności informacji objętej wnioskiem skarżącego w innym źródle. Nie jest wypełnieniem tego obowiązku ogólnikowe powołanie się na obowiązek publikowania oświadczeń majątkowych radnych. Co więcej, prosta weryfikacja informacji znajdujących się na podanej stronie, wskazuje na to, że twierdzenia organu są niezgodne z prawdą, gdyż na stronie wskazanej przez organ nie ma oświadczenia majątkowego tej konkretnej osoby. Ponadto należy zauważyć, że oświadczenia są składane z pewnym opóźnieniem (w przypadku rocznego oświadczenia – w terminie do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego – art. 24h ust. 4 u.s.g.), dodatkowo zawierają globalne informacje o uzyskanym dochodzie. Żądanie skarżącego obejmowało aktualne, konkretne informacje, które nie były w dacie odpowiedzi na wniosek w żaden sposób dostępne publicznie. Zarzut bezczynności we wskazanym zakresie pozostaje zatem zasadny. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynikało z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, których wykładnia i stosowanie nie są w pełni jednoznaczne. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.